재정 개혁 없이 민주주의 없다

국가의 역할 중에서
재정의 역할은 더욱 중요해지고 있다.
지금 저출산·고령화, 저성장·불평등을 극복하고, 통일비용을 마련하기 위해
문재인 정보 또한 무엇보다 재정의 역할이 강조되고 있다.

재정의 역할이 중요한 만큼 재정 개혁 또한 긴요하다.
재정을 확충하는 것만으로 재정의 역할을 다했다 할 수 없다.
무엇보다 우선 재정의 지출구조 등을 혁신하는 것이 선행되어야 한다.

재정 개혁이 논의가 될 때마다 새로운 제도를 도입하는 것으로 대신하려 한다.
이런 이유로 지금 우리 나라에는 많은 좋은 제도들이 도입되어 있다.
그럼에도 여전히 재정개혁이 필요한 이유는 무엇일까.
다름 아니라 각 제도들의 연계와 통합이 부재하기 때문이다.

재정개혁의 선구자는 노무현 정부였다.
노무현 정부는 3+1(국가재정운용계획, 총액배분자율편성 top-down, 성과관리+디지털예산회계시스템 dBrain) 제도를 도입해 사회 형평성을 추구하는 전략을 마련했다.

이승만·박정희 정권에서 원조와 차관에 의지한 재정전략이었다면,
민주화 이후 군사독재의 포퓰리즘(노태우)과 세계화 비용(김영삼)으로 재정이 사용되었다.
재정을 국가부도 위기 극복 수단으로 사용했던 김대중 정부에 이어,
노무현 정부가 재정의 건전성, 책임성, 투명성 등 재정민주주의 구현과 재정개혁을 위한 제도를 마련했다.

재정 개혁 없이는 재정 분권도 없다.
재정을 넘겨주기에 앞서 지방정부가 과연 재정의 건전성, 책임성, 투명성을 담보하고 있는지 살펴봐야 할 것이다. 재정 개혁 없이 지방재정을 확충하는 것은
재정의 방만하고 비효율적 집행만을 조장할 뿐이다.

재정 분권이 효과적으로 추진되기 위해 함께 검토해야 할 개혁 과제들이 있다.
인구 소멸에 대비해 지방재정과 지방교육재정을 통합하는 것이 하나이며,
기초단체 및 의회의 중복과 비효율을 최소화하기 위한 행정구역 개편이 다른 하나이다.


서문

재정민주주의 구현의 첫걸음을 위하여


우리는 세계가 괄목할 만큼 고도의 압축 성장을 이루었다. 그러다 최근에는 여느 선진국과 마찬가지로 저성장에 직면하게 되었다. 다만 여느 선진국과 비교해볼 때 아직까지는 건전한 재정을 운영하고 있다고 평가받고 있다. 이는 그간 한국 정부가 비교적 안정적 재정으로 고유의 재정역할을 잘 수행했다는 의미이기도 하다.
재정의 역할에는 자원분배기능, 소득재분배기능, 경제안정기능이 있다. 이러한 기능을 뒷받침하기 위해 정부는 경기가 좋지 않으면 ‘확장적 재정정책’을, 경기가 좋으면 ‘긴축적 재정정책’을 펼쳐야 한다. 그 과정에서 정부는 재정의 건전성, 책임성, 투명성을 핵심가치로 추구한다. 이러한 핵심가치 추구야말로 재정민주주의 구현의 첫걸음이라 할 수 있다.
하지만 참정권이 보장된다고 해서 민주주의가 완성되는 것이 아닌 것처럼, 재정 또한 건전성만 추구한다고 해서 재정민주주의가 완성되는 것은 아니다. 건전성, 책임성, 투명성의 핵심가치가 같이 작동해야 비로소 재정민주주의가 완성된다고 할 수 있다.
최근 우리는 권력을 활용하여 허투루 재정을 지출한 사례를 접하고 적잖이 놀랐다. 국정농단과 연계되고, 사익추구 수단으로 전락한 재정지출의 예로 블랙리스트, 최순실 예산, 자원외교 등을 들 수 있다. 일부에서는 고의로 재정지원을 하지 않거나 줄이고, 일부에서는 집중적으로 재정지원을 했다. 창조경제란 미명하에 정부의 곳간을 비우고, 자원외교를 빌미로 앞뒤 구분 없이 재정을 쏟아 부었다. 이러한 일련의 사건들은 민주주의의 근간을 물론 재정민주주의 근간도 크게 훼손시키고 말았다.
민주주의 가치를 훼손하면서 국가의 통치수단(정당화)을 강화하면 국민의 인권은 유린된다. 마찬가지로 재정민주주의 가치가 훼손되고, 국가가 이를 정당화하면 재정은 낭비되고 국민의 삶은 궁핍해진다. 쿠데타로 집권해 민주주의 가치를 훼손한 정부가 나쁜 정부라면, 재정민주주의를 해친 정부는 더 나쁜 정부라 하겠다. 이런 면에서 최근 보수정권 9년은 민주주의 가치는 물론 재정민주주의의 가치까지 훼손된 시기라 하겠다.
한국은 재정민주주의 국가인가? 정부가 재정민주주의 가치를 구현하지 않으면 국민 삶이 윤택해질 수 없다. 21세기에도 버젓이 자행된 대통령의 비자금 조성, 뇌물수수, 사익추구 사건은 ‘한국은 재정민주주의 국가’라는 기본 상식을 의심하게 만든다.
통한의 역사를 거치는 동안 민주주의를 위해 바친 수많은 피와 눈물이 헛되이 버려져서는 안 될 것이다. 국가의 지속적 발전을 위해서는 민주주의의 가치 구현, 특히 재정민주주의의 핵심가치 구현이 필요하다. 재정민주주의는 재정지출의 정의를 세우는 것이나 다름없다. 재정민주주의 최후의 보류는 ‘깨어있는 시민의 조직된 힘’이다. 민주주의 가치가 훼손되고 국정농단이 판을 칠 때 국민들이 촛불로 이를 심판했듯, 재정민주주의를 해치는 상황을 종결하고 재정민주주의를 구현하기 위해서는 ‘깨어있는 시민의 조직된 힘’이 필요하다. 정부는 건전재정, 책임재정, 투명재정을 위해 노력하고, 시민은 이를 심판할 수 있어야 한다.
이 책은 2016년 민주주의 가치가 훼손된 것이 만천하에 드러나 국민들이 전국에서 결집해 촛불을 들었을 때 집필하기 시작했다. 이후 탄핵 판결이 나고, 새로운 대통령이 청와대에 입성할 때까지 집필은 이어졌다. 그리고 막바지에는 개헌안이 발표되면서, 내친 김에 개헌안에 대한 평가도 포함하게 되었다.
책은 총 3부로 구성하였다. 1부는 한국재정의 쟁점들에 관해 기술하였다. 저출산·고령화, 저성장 소득불평등, 통일 대비 등에 집중했다. 재정민주주의 핵심가치와 재정제도의 역할에 관해서도 기술했다. 지금까지 한국 사회가 재정분권을 추구했는지 아니면 지방재정을 확충하는 데만 급급했는지를 분석하고, 재정지출구조 혁신에 관해서도 부연하였다. 2부는 미군정 제헌헌법 이승만 정부부터 박근혜 정부까지 정부별 재정정책 변화에 대해 기술했다. 3부는 문재인 정부의 재정전략인 ‘비전 2040’을 지속가능한 재정운영의 관점에서 기술했다. 지속가능한 재정운영을 위한 장·단기 과제를 선정하고 이를 추진할 필요성에 관해 논의했다. 논의의 초점은 ‘큰 틀에서 재정개혁을 다시 하자’는 것이다. 재정개혁 없이는 재정민주주의 구현이 사실상 불가능하다. 이상의 내용이 단초가 되어 앞으로도 재정에 관한 다양한 의견이 모아지길 기대한다.
이 책이 세상에 나오도록 도와주신 분들께 감사드린다. 이 책을 기획·출판한 더플랜과 꼼꼼히 교정·교열을 봐주신 최진 님, 특히 복잡한 도표가 많음에도 잘 편집해 주신 디자이너분들에게도 머리 숙여 감사의 인사를 드린다.


2018. 7.
정 성 호

서문

재정민주주의 구현의 첫걸음을 위하여


우리는 세계가 괄목할 만큼 고도의 압축 성장을 이루었다. 그러다 최근에는 여느 선진국과 마찬가지로 저성장에 직면하게 되었다. 다만 여느 선진국과 비교해볼 때 아직까지는 건전한 재정을 운영하고 있다고 평가받고 있다. 이는 그간 한국 정부가 비교적 안정적 재정으로 고유의 재정역할을 잘 수행했다는 의미이기도 하다.
재정의 역할에는 자원분배기능, 소득재분배기능, 경제안정기능이 있다. 이러한 기능을 뒷받침하기 위해 정부는 경기가 좋지 않으면 ‘확장적 재정정책’을, 경기가 좋으면 ‘긴축적 재정정책’을 펼쳐야 한다. 그 과정에서 정부는 재정의 건전성, 책임성, 투명성을 핵심가치로 추구한다. 이러한 핵심가치 추구야말로 재정민주주의 구현의 첫걸음이라 할 수 있다.
하지만 참정권이 보장된다고 해서 민주주의가 완성되는 것이 아닌 것처럼, 재정 또한 건전성만 추구한다고 해서 재정민주주의가 완성되는 것은 아니다. 건전성, 책임성, 투명성의 핵심가치가 같이 작동해야 비로소 재정민주주의가 완성된다고 할 수 있다.
최근 우리는 권력을 활용하여 허투루 재정을 지출한 사례를 접하고 적잖이 놀랐다. 국정농단과 연계되고, 사익추구 수단으로 전락한 재정지출의 예로 블랙리스트, 최순실 예산, 자원외교 등을 들 수 있다. 일부에서는 고의로 재정지원을 하지 않거나 줄이고, 일부에서는 집중적으로 재정지원을 했다. 창조경제란 미명하에 정부의 곳간을 비우고, 자원외교를 빌미로 앞뒤 구분 없이 재정을 쏟아 부었다. 이러한 일련의 사건들은 민주주의의 근간을 물론 재정민주주의 근간도 크게 훼손시키고 말았다.
민주주의 가치를 훼손하면서 국가의 통치수단(정당화)을 강화하면 국민의 인권은 유린된다. 마찬가지로 재정민주주의 가치가 훼손되고, 국가가 이를 정당화하면 재정은 낭비되고 국민의 삶은 궁핍해진다. 쿠데타로 집권해 민주주의 가치를 훼손한 정부가 나쁜 정부라면, 재정민주주의를 해친 정부는 더 나쁜 정부라 하겠다. 이런 면에서 최근 보수정권 9년은 민주주의 가치는 물론 재정민주주의의 가치까지 훼손된 시기라 하겠다.
한국은 재정민주주의 국가인가? 정부가 재정민주주의 가치를 구현하지 않으면 국민 삶이 윤택해질 수 없다. 21세기에도 버젓이 자행된 대통령의 비자금 조성, 뇌물수수, 사익추구 사건은 ‘한국은 재정민주주의 국가’라는 기본 상식을 의심하게 만든다.
통한의 역사를 거치는 동안 민주주의를 위해 바친 수많은 피와 눈물이 헛되이 버려져서는 안 될 것이다. 국가의 지속적 발전을 위해서는 민주주의의 가치 구현, 특히 재정민주주의의 핵심가치 구현이 필요하다. 재정민주주의는 재정지출의 정의를 세우는 것이나 다름없다. 재정민주주의 최후의 보류는 ‘깨어있는 시민의 조직된 힘’이다. 민주주의 가치가 훼손되고 국정농단이 판을 칠 때 국민들이 촛불로 이를 심판했듯, 재정민주주의를 해치는 상황을 종결하고 재정민주주의를 구현하기 위해서는 ‘깨어있는 시민의 조직된 힘’이 필요하다. 정부는 건전재정, 책임재정, 투명재정을 위해 노력하고, 시민은 이를 심판할 수 있어야 한다.
이 책은 2016년 민주주의 가치가 훼손된 것이 만천하에 드러나 국민들이 전국에서 결집해 촛불을 들었을 때 집필하기 시작했다. 이후 탄핵 판결이 나고, 새로운 대통령이 청와대에 입성할 때까지 집필은 이어졌다. 그리고 막바지에는 개헌안이 발표되면서, 내친 김에 개헌안에 대한 평가도 포함하게 되었다.
책은 총 3부로 구성하였다. 1부는 한국재정의 쟁점들에 관해 기술하였다. 저출산·고령화, 저성장 소득불평등, 통일 대비 등에 집중했다. 재정민주주의 핵심가치와 재정제도의 역할에 관해서도 기술했다. 지금까지 한국 사회가 재정분권을 추구했는지 아니면 지방재정을 확충하는 데만 급급했는지를 분석하고, 재정지출구조 혁신에 관해서도 부연하였다. 2부는 미군정 제헌헌법 이승만 정부부터 박근혜 정부까지 정부별 재정정책 변화에 대해 기술했다. 3부는 문재인 정부의 재정전략인 ‘비전 2040’을 지속가능한 재정운영의 관점에서 기술했다. 지속가능한 재정운영을 위한 장·단기 과제를 선정하고 이를 추진할 필요성에 관해 논의했다. 논의의 초점은 ‘큰 틀에서 재정개혁을 다시 하자’는 것이다. 재정개혁 없이는 재정민주주의 구현이 사실상 불가능하다. 이상의 내용이 단초가 되어 앞으로도 재정에 관한 다양한 의견이 모아지길 기대한다.
이 책이 세상에 나오도록 도와주신 분들께 감사드린다. 이 책을 기획·출판한 더플랜과 꼼꼼히 교정·교열을 봐주신 최진 님, 특히 복잡한 도표가 많음에도 잘 편집해 주신 디자이너분들에게도 머리 숙여 감사의 인사를 드린다.


2018. 7.
정 성 호

서문: 재정민주주의 구현의 첫걸음을 위하여

I. 한국재정의 쟁점들
1. 무엇이 문제인가
1) 어떤 문제들인가: 저출산·고령화, 저성장·소득불평등, 통일
가) 저출산·고령화
나) 저성장·소득불평등
다) 통일
2) 어떻게 대비할 것인가?
2. 재정민주주의 핵심
1) 건전성
가) 통합재정수지란
나) 정부단위별 재정건전성
다) 일반정부-공공부분 포괄범위
라) 중요한 것은 부채
2) 책임성
가) 책임성이 부여되는 관계
나) 책임성 구현방법
다) 책임성 구현 방향
3) 투명성
가) 투명성을 저해하는 요인들
나) 국제기구의 투명성지수 평가: IBP
다) 한국의 부패 지수: CPI
3. 재정제도가 만능키는 아니다
1) 모방적 동형화
2) 체계적 연계 부재
4. 재정분권이냐 재정확충이냐?
5. 지출구조 혁신이 먼저다
1) 공공선택이론
2) 자율성과 책임성 정비 후 재정분권

II. 정부별 재정정책의 역사
1. 재정, 외국에 의지한 성장의 수단
1) 원조 재정: 이승만 정부
가) 재정관련 제도 도입: 예산국, 재정법, 부흥부
나) 예산운용: 경제부흥 5개년 계획, 대충자금
2) 내·외자(차관)에 의지한 경제개발계획: 박정희 정부
가) 재정관련 제도도입: 경제기획원, 예산회계법
나) 재정의 운영: 내·외자 조달, 경제개발 5개년 계획
다) 고도성장의 결과: 독점 대기업 탄생, 물가·지가 급등, 외환위기
2. 재정, 안정화·민주화·세계화 비용