머리말

“정부의 관리 역량이 뛰어나면 사람들도 잘 살아갈 수 있다.”

사람들은 누구나 잘 살고 싶어 한다. 열심히 배우고 일하는 것도 잘 살기 위해서다. 그렇다면, 열심히 배우고 일하는 모든 사람들이 잘 살고 있을까? 그렇지 않다. 누구보다도 열심히 배우고 일했지만 여전히 더 열심히 배우고 일해야 하는 처지에 놓여 있는 사람들이 훨씬 많다.
사실, 잘 사는 문제는 개인의 문제에 국한되지 않는다. 사회적 존재로서 인간의 삶은 다양한 요인들에 의해 영향을 받기 때문에 개인이 잘한다고 해서 무조건 잘 살 수 있는 것은 아니다. 개인들 간에 서로 도움이 필요하기도 하고, 개인의 도움을 훨씬 뛰어넘는 더 큰 도움이 필요하기도 하다. 특히, 생활 여건과 사회적 기반이 마련되어 있지 않다면, 무조건 열심히 배우고 일한다고 해도 잘 살아 가지 못하는 경우가 많다. 바로 이 점에서 잘 사는 문제는 개인의 범위를 넘어 더 큰 영역의 역할이 필요하다는 사실을 알 수 있다.
그 영역이 바로 국가 운영의 권력체로서 정부가 존재하는 공공영역이다. 전 세계적으로 볼 때 한 국가의 정부 규모보다 더 큰 규모의 기업이나 비정부기구가 있을 수 있지만, 한 사회 속에서 사람들이 살아가는 데 필요한 여러 생활 여건과 사회적 기반을 담당하는 가장 큰 규모의 주체는 바로 공공영역의 정부이다. 따라서 결국, 한 국가의 국민으로서 잘 살아가기 위해서는 개인의 노력과 역량도 중요하지만 정부가 중심된 공공영역의 역할도 매우 중요하다는 것을 알 수 있다.
공공영역의 역할은 곧 정부의 관리 역량으로 구현된다. 그래서 이런 결론이 가능하다. “정부의 관리 역량이 뛰어나면 사람들도 잘 살아갈 수 있다.” 우리가 정부의 관리 역량에 관심을 두는 것이 바로 이 때문이다. 뛰어난 역량으로 좋은 관리를 하는 정부가 존재하고 있으면 내가 잘 살고 내 친구도 잘 살아갈 수 있다.
공공관리학은 정부의 관리 역량을 향상시키기 위한 노력의 일환으로 등장하였다. 그런 점에서 공공관리학은 나와 우리가 잘 살아가는 데 기여하는 학문이라고 할 수 있다. 공공영역의 핵심이자 중심 주체로서 정부가 어떻게 하면 관리를 잘 해서 사람들에게 좋은 영향을 줄 것인가를 고민하고 연구한 결과물들이 바로 공공관리학인 것이다.
따라서 이 책은 공공관리에 관한 전반적인 내용을 다루면서, 궁극적으로는 정부가 뛰어난 관리 역량으로 좋은 관리를 하면서 좋은 정부가 되어 모든 사람들이 잘 살아갈 수 있는 방법을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 그래서 이 책은 별도의 전공에 한정되어 있지 않다. 행정학을 비롯한 사회과학 전공자는 물론이고 인문학이나 예술학이나 자연과학 전공자에게도 모두 유익할 수 있다.
이 책이 나오기까지 가족을 포함해서 주위의 많은 분들의 격려가 있었다. 모두에게 감사의 마음을 전한다. 그리고 출판에 도움을 주신 박영사 임직원분들께도 감사의 마음을 전한다.

2019년 2월 연구실에서
저자 김민주(金玟柱)

제1장 공공관리의 의미와 기본 입장

제1절 공공관리의 의미 1
1. 생활 언어 속의 공공관리 1
2. 공공관리의 기본 의미 3
제2절 공공관리의 기본 입장과 등장의 성격 6
1. 공공관리의 6가지 기본 입장(전제) 6
2. 공공관리 등장의 성격 14
제3절 공공관리와 관련된 용어: 공공행정, 신공공관리 17
1. 공공행정과 공공관리의 관계 17
2. 공공관리와 신공공관리의 관계 19

제2장 공공관리의 등장 배경

제1절 효율적 재원 사용의 당위성과 의미 25
1. 납세의 불가피성: 전략적 게임의 결과 25
2. 효율적 재원 사용의 현실적 의미 30
제2절 행정의 비효율성 이론과 현상 31
1. 관료의 예산극대화와 관청형성에 따른 비효율성 31
2. 업무량에 상관없는 인원증가에 따른 비효율성: 파킨슨의 법칙 37
3. 이익집단과 결탁: 포획과 철의 삼각 40
4. 지대추구 행위 42
5. 선거를 의식한 비효율: 정치적 경기순환과 로그롤링 45
6. 무능력 양산 시스템의 비효율: 피터의 법칙과 딜버트의 법칙 48
7. 대리인 문제와 부정부패에 따른 비효율 51
8. 경로의존성에 따른 비효율 55

제3장 공공관리의 사상적 기초

제1절 공공관리와 사상 59
제2절 정치사상적 기초: 권력체의 외부메커니즘 수용의 여지 61
1. 권력체의 절대적 권력: 마키아벨리와 홉스 62
2. 권력체의 제한된 권력: 로크와 몽테스키외와 루소 67
제3절 경제사상적 기초: 시장메커니즘의 효용성 74
1. 고전적 자유주의의 시장메커니즘: 스미스와 마셜 75
2. 신자유주의의 시장메커니즘: 하이에크 84
3. 질서자유주의적 시장메커니즘: 오이켄 89

제4장 관리이론의 발달

제1절 과학적 분석을 시도한 관리법 93
1. 테일러의 과학적 관리 93
2. 포드의 포디즘 96
제2절 관리 분야를 제시한 관리법 97
1. 페이욜의 주요 관리 분야 97
2. 귤릭의 주요 관리 분야 99
제3절 관료제에 의한 관리 100
1. 관리방식으로서 관료제의 기본 의미 100
2. 베버의 이념형 관료제의 관리법 102
제4절 인간과 환경을 고려하는 관리법 105
1. 메이요의 인간관계론 105
2. 셀즈닉의 외부 환경을 고려한 관리 107
제5절 전략을 고려하는 관리법 110
1. 앤소프의 4가지 전략을 통한 관리 110
2. 챈들러의 전략과 조직에 대한 새로운 관점 112
3. 험프리와 앤드루스의 내부?외부요인을 고려한 전략 114
4. BCG의 시장 성장?점유율 간 전략에 의한 관리 115
5. 하멜과 프라할라드의 핵심역량 전략 117

제5장 시장지향적 공공관리

제1절 시장의 속성 121
1. 시장의 개념과 발전 121
2. 문제해결방법과 시장 125
제2절 시장작동의 기본 127
1. 가격 127
2. 경쟁 129
3. 자유 131
4. 계약 133
제3절 시장지향적 공공관리의 적용 135
1. 민영화: 매각과 계약 135
2. 민간활용 인사제도: 개방형직위제도와 민간근무휴직제도 144
3. 서비스 선택권 보장: 바우처 150

제6장 성과지향적 공공관리

제1절 성과 개념의 차원과 정당성 155
1. 성과 개념의 차원 155
2. 성과의 정당성 160
제2절 성과지향의 기본 163
1. 성과측정과 지표 163
2. 분석과 평가 167
3. 환류 169
제3절 성과지향적 공공관리의 적용 171
1. 정부업무평가와 성과관리 171
2. 목표에 의한 관리(목표관리제, MBO) 177
3. 균형성과표(BSC) 183

제7장 고객지향적 공공관리

제1절 고객과 국민 191
1. 고객의 속성 191
2. 인식의 전환: 국민에서 고객으로 193
제2절 고객지향의 기본 196
1. 고객의 구분: 내부고객과 외부고객 196
2. 고객의 만족과 불만족 198
3. 고객의 경험 200
제3절 고객지향적 공공관리의 적용 202
1. 고객만족도 조사와 CS 교육 202
2. 고객헌장 210
3. 총체적품질관리와 정책품질관리 217
4. 전자정부 226

제8장 분권지향적 공공관리

제1절 집권과 분권 231
1. 집권적 의사결정의 한계 231
2. 분권과 규모 233
제2절 분권지향의 기본 235
1. 권한부여 235
2. 참여 237
3. 보충성의 원칙 238
제3절 분권지향적 공공관리의 적용 239
1. 책임운영기관 239
2. 총액인건비제도 243
3. 수평적 조직구조 245
4. 주민(시민)참여 제도 250
5. 다면평가 259

제9장 기업가적 공공관리

제1절 공공영역과 기업가 263
1. 기업가의 의미 263
2. 공공영역에서 기업가와 혁신 269
제2절 기업가적 혁신창출의 기본 273
1. 창조적 파괴 273
2. 재설계 274
3. 자율성 276
4. 숨은 손 277
5. 혁신문화 280
제3절 기업가적 공공관리의 적용 283
1. 정부혁신을 위한 계획수립 283
2. 아이디어 제안제도 287
3. 혁신전담 조직: 스컹크 조직 291
4. 혁신을 위한 문제제기 295
5. 주니어들의 혁신활동: 주니어보드 303

제10장 공공관리 비판론

제1절 다차원성과 시간성 307
1. 다차원성 307
2. 시간성 309
제2절 가외성과 비가시성 310
1. 가외성 310
2. 비가시성 311
제3절 비가격성과 정치성 312
1. 비가격성 312
2. 정치성 313

참고문헌 315
찾아보기 327


표 차례

<표 1-1> 공공관리의 의미 5
<표 1-2> 용어 설명 10
<표 1-3> 공공관리의 6가지 기본 입장 13
<표 2-1> 자발적 기여에 따른 전략적 게임 28
<표 3-1> 공공관리의 핵심내용과 사상 61
<표 3-2> 자생적 질서와 계획된(인위적) 질서 88
<표 4-1> 앤소프의 4가지 전략 111
<표 4-2> 험프리와 앤드루스의 내부.외부요인을 고려한 전략(SWOT) 114
<표 4-3> BCG의 시장 성장.점유율 간 전략 116
<표 5-1> 서울시 민간위탁 사례 141
<표 5-2> 중앙행정기관의 민간위탁 현황 142
<표 5-3> 개방형직위 내.외부 임용현황 147
<표 5-4> 중앙행정기관의 개방형직위 민간인 채용현황 148
<표 6-1> 논리모형에 기초한 성과 개념의 차원 159
<표 6-2> 성과관리계획 체계의 주요 용어 175
<표 6-3> BSC 개발 단계 187
<표 7-1> 이행표준 측정과 결과공표 예시 212
<표 7-2> 고객헌장의 제정절차 213
<표 7-3> 정책품질관리 단계별 점검사항 223
<표 7-4> 정권별 전자정부의 주요 목표와 대표과제(2000년 이후) 229
<표 7-5> UN의 전자정부 평가의 한국 순위 230
<표 8-1> 연도별.부처별 책임운영기관 지정 현황 241
<표 8-2> 유형별 책임운영기관의 현황 242
<표 8-3> 총액인건비제 시행 전후 비교(일부) 244
<표 8-4> 중앙행정기관 팀제 도입 현황(2005년 당시) 248
<표 8-5> 주민투표 운용 현황 252
<표 8-6> 주민소환 운용 현황 254
<표 8-7> 주민소송 운용 현황 256
<표 8-8> 참여예산사업 편성 결과 사례 259
<표 8-9> 업무유관자 선정 기준(예시) 262
<표 9-1> 기업가의 의미 267

그림 차례

1> 예산극대화 현상과 산출량 33
<그림 6-1> 성과관리계획의 체계 173
<그림 6-2> 목표관리제의 목표설정표 양식 183
<그림 6-3> 균형성과표 185
<그림 6-4> 균형성과표와 전략 186
<그림 7-1> IPA 분석에 따른 4가지 영역 208
<그림 7-2> 고객헌장의 구성 212
<그림 8-1> 국.과제와 본부.팀제의 결재 단계(기획예산처 사례) 249
<그림 9-1> 문화이론에 기초한 문화유형 281

사례 차례

<사례 5-1> 민간위탁 운영 부실 사례 143
<사례 5-2> 개방형직위 공개모집 공고 예시(일부) 146
<사례 5-3> 바우처 부정수급 사례 152
<사례 6-1> 정부업무평가의 결과 사례(일부) 176
<사례 7-1> 유형별 고객만족도 조사 설문지 예시 204
<사례 7-2> IPA 설문지 예시 207
<사례 7-3> CS 교육 내용 예시 209
<사례 7-4> 고객헌장 전문 사례 214
<사례 7-5> 핵심서비스 이행표준 사례(일부) 215
<사례 7-6> 고객응대 이행표준 사례 216
<사례 7-7> 정책품질관리카드 양식(예시) 225
<사례 9-1> 정부혁신 종합 추진계획 예시 284
<사례 9-2> 정부혁신을 위한 사업목록 285
<사례 9-3> 행정안전부의 정부혁신 실행계획의 예시 286
<사례 9-4> 혁신사례 287
<사례 9-5> 중앙우수제안 사례 290