국회에 대한 이해는 민주주의의 출발점

정책을 결정하는 과정에서 국회가 수행하는 역할은 갈수록 중요해지고 있다. 중요한 사회 문제가 발생하면 각 정당이 입장을 표명하고 국회의원이 법률안을 발의해 법률을 제·개정하는 절차가 일반화되고 있으며, 정부가 제출한 법률안이 수정 없이 가결되는 사례는 거의 사라지고 있다. 예산안도 국회 심사 단계에서 감액과 증액이 활발히 이루어지고 있다. 국정감사와 국정조사가 실시될 때는 언론의 관심이 국회로 집중되고, 인사청문회를 전후해서는 고위공직 후보자의 낙마 소식도 심심치 않게 전해진다.
이처럼 민주화 이후로 국회는 국민의 대표기관이라는 본래 위상을 회복하며 국정의 중심축이 되고 있다. 하지만 상당수 일반 국민들에게 국회는 그저 갈등과 비효율을 상징하는 조직으로 인식되고 있으며, 국회를 자주 출입하는 사람들조차 국회가 실제 어떤 일을 하고 있는지 제대로 파악하지 못하고 있는 실정이다. 이 책은 이와 같이 국회 밖에 있는 사람들에게 국회의 조직과 활동을 설명하기 위한 안내서로, 국회에서 다년간 근무한 저자들의 경험을 바탕으로 지나치게 학문적이거나 조문·제도를 중심으로 한 서술은 피하고 실제 회의록, 문서, 통계에서 자료를 발췌해 국회를 알기 쉽게 소개하고 있다.


국회를 제대로 이해하기 위한 국회 설명서

국회의 가장 중요한 역할은 바로 입법이다. 이 책은 입법 활동과 관련해 국민의 정치적 의사를 대변하기 위한 제도적 장치에는 어떤 것이 있는지, 실제 법이 만들어지는 과정은 어떠한지에 대해 알아본다. 또한 국회의 내부 조직과 회의 운영을 소개하는 데 초점을 두고 있다. 즉, 대의기능을 구현하는 국회의 조직과 운영의 개요, 대의기능을 대표하는 입법 과정과 예·결산 심사, 국정감사 등 대정부 견제 기능, 국회의 인사권 및 인사청문회 등을 자세히 설명한다.
국회에 대한 문턱을 낮추고자 한 이러한 시도는 입법과정을 이해하고 국회를 새로운 시각으로 파악할 수 있는 기회를 제공할 것이다. 또한 국회의 조직과 운영에 대한 지식을 갖춰야 하는 공무원과 공공기관 관계자뿐만 아니라 입법 관련 연구자와 대학생들에게도 큰 도움이 될 것이다.

교섭단체는 국회에서 같은 정당에 속하는 의원들의 의사를 미리 종합하고 통일해 교섭의 창구 기능을 하도록 함으로써 국회 의사를 원활하게 하기 위한 제도적 장치이다. 따라서 교섭단체는 국회 운영의 기본 단위로서 매우 중요한 역할을 한다. 우리 국회에서 교섭단체의 대표의원은 국회운영위원회와 정보위원회의 위원이 되고, 상임위원회 배정도 교섭단체를 기준으로 한다. 교섭단체는 위원회별로 간사를 둘 수 있다. _58쪽

법률안 심사 과정의 첫째 기능은 민의를 수렴하는 것이다. 입법은 일반적으로 일부 국민으로부터 입법에 대한 적극적인 요구가 있거나 국민 사이에서 입법의 필요성에 대한 묵시적인 공감대가 형성되는 것에서 출발한다. 또 대형사고 등 우연한 계기로 새로운 법률의 제정이나 기존 법률의 개정이 요구되기도 한다. 이러한 요구가 의원이나 정책을 담당하는 공무원들에게 전달됨으로써 법률의 제·개정 과정이 공식적으로 시작된다. _84쪽

그런데 정당 간에 첨예하게 대립하는 이른바 쟁점 법안에 대한 심사에서는 이와 같은 위원회 중심주의의 예외적인 현상으로 교섭단체 원내지도부 차원의 협상이 중요시되고 있다는 점이 또 다른 특징이다. 이 경우에는 법안의 처리 여부 및 그 일정에 대한 논의, 구체적인 법안 내용에 대한 심사가 교섭단체의 원내대표 또는 수석부대표 간 등의 협상 채널을 통해 이루어진다. 즉, 쟁점 법안의 경우 소관 위원회에서의 공식적인 법률안 심사는 교섭단체 차원의 협상이 타결되면 그 결과를 추인하는 형식적인 절차가 되는 경우가 많다. _150쪽

현대행정이 복잡화·전문화됨에 따라 전문적·기술적 사항에 대해서는 행정입법의 필요성이 점차 인정되고 있다. 행정권이 법률과 정책의 세부 내용을 더욱 적절히 정할 수 있기 때문이다. 또한 사회의 급속한 변화에 기민하게 대응하기 위해서는 심의에 많은 시간이 소요되는 법률보다 행정입법이 더 편리한 측면이 있다. _157쪽

예산법률주의는 국회의 재정권한을 높이는 측면도 있다. 현재 우리 국회는 항목별 금액이 정리된 통계표 형식의 예산안을 의결하면서 법적 구속력이 없는 부대의견만 덧붙일 수 있다. 이에 비해 예산법률주의를 채택하면 예산법률의 심의결과에 따라 국회의 의견이 구체적인 법률 조문으로 법적인 구속력을 가질 수 있어 예산집행에 대한 통제도 강화될 수 있다. 하지만 반대로 예산운용이 경직화될 수 있고 예산안의 심의에 투입되는 시간과 노력은 그만큼 더 필요해진다. _177쪽

국회는 예산안이 본회의에서 의결되면 이를 지체 없이 정부에 이송한다. 정부는 국회의 증액동의요구에 대해 이송된 예산과 함께 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 얻어 서면으로 사후에 증액동의사실을 국회에 통보한다. 헌법에서는 국회는 국가의 예산안에 대한 심의·확정권을 가지며 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결해야 한다고 규정하고 있다. 이처럼 헌법에서 국회의 예산안 심사에 시한을 두는 이유는 정부에 예산집행을 준비할 시간을 주기 위해서이다. _215쪽

실제로도 국정감사와 국정조사는 현행 헌법이 시행된 1988년 이후 민주화 과정에서 정부의 잘못된 정책집행을 바로잡고 여론을 반영하는 중요한 통로가 되어 왔다. 즉, 국민의 의사를 대리하는 대의의 관점에서 볼 때 국정감사와 국정조사는 국회와 국회의원, 국민과 언론 등에 가장 핵심적인 의사소통의 장을 제공하는 제도적 장치이다. _246쪽

국정감사와 국정조사에서 여야 간에 이견이 가장 자주 발생하는 사안이 증인 등의 채택이다. 국회가 출석을 요구하는 대상은 증인, 감정인, 참고인으로 구분된다. 감정인은 각종 문서나 기술 등을 전문적으로 검증하기 위해 채택하는 사람이며, 일반적 진술은 증인과 참고인이 대상이다. … 국정감사나 국정조사에서는 국가기관 등 감사대상기관의 실국장급 이상 및 임원 등 고위 간부는 ‘기관증인’으로서 증인이 된다. 기관증인이 아닌 기업인 등의 경우는 가능한 한 국회출석의 대상이 되지 않으려 하고, 불가피하게 출석요구 대상이 되더라도 증인이 아닌 참고인이 되려고 노력한다. _263쪽

국회의 대정부 견제 기능이 더욱 활발해지고 특히 국회 인사청문회가 도입되면서 국회의 인사권이 가지는 중요성이 점차 강조되고 있다. 대의기관의 공개된 검증 절차를 전후해 언론과 시민의 관심과 참여가 집중되면서 장관 등 고위공직자의 검증 기준이 강화되고 있다. 대통령은 국회의 인사청문회를 의식해서 임면권을 신중하게 행사하는 경향이 있다. 또한 최근 개헌 논의나 연구에서는 대통령의 인사권을 제한하는 것이 실질적인 권력분립을 이루고 이른바 제왕적 대통령제의 폐해를 시정하는 데 핵심적인 역할을 할 것이라는 공감대가 확산되고 있다. _297쪽

제1장 왜 국회인가
제2장 국회의 조직과 회의 운영
제3장 법률안 심사 과정과 행정입법 통제
제4장 예·결산 심사 과정
제5장 대정부 견제·감시·감독 과정
제6장 국회의 인사권과 인사청문회
제7장 입법지원조직