〈머리말〉

2022년 9월, 필자가 30년 공직생활을 마감하면서 마음에 남는 과제가 하나 있었다. 바로 고용정책의 현실과 접목하여 고용정책 관련 이론을 체계적으로 정리하고, 다가올 미래에 대비하는 고용정책 방향을 제시하는 작업이다. 이 책을 내면서 비로소 필자가 1993년 시작한 공직생활을 온전히 마감해도 되겠다는 안도의 마음이 든다.

1997년 말 미증유의 외환위기에서부터 2008년 글로벌 금융위기, 그리고 2020년 코로나19 팬데믹에 이르기까지 다양한 고용문제에 직면하여, 그간 고용 분야에서도 수많은 정책이 만들어지고 일부는 사라져 가곤 했다. 이 과정에서 다양한 고용정책을 뒷받침하는 이론과 정책 사례도 축적되고 국민적 관심도 높아져 갔으며, 고용 인프라와 예산도 급격히 확대되었다.
하지만, 한 가지 아쉬운 점은 아직 고용정책에 대한 종합적인 지식 축적이 제한적인 상황이라는 사실이다. 그동안 고용정책의 여러 제도와 사업에 관한 연구는 비교적 활발하게 진행되었지만, 고용정책 분야 전반을 개괄할 수 있는 기본틀에 대한 연구와 논의는 상대적으로 부족했다는 생각이 든다. 한국의 고용정책을 종합적으로 이해할 수 있는 총론서 또는 개론서를 찾아보기 어려운 현실이 이를 잘 보여주고 있다.
이는 여러 가지 현실적인 문제를 초래한다. 고용정책 분야를 처음 접하는 입문자가 고용정책에 대한 종합적인 시야를 키우기 어려울 뿐만 아니라, 고용정책 각 분야에서 실제 정책을 기획하고 집행하는 고용정책 참여자들에게도 타 고용정책 분야와 어떻게 연계ㆍ협력해야 하며, 정책 간 상충되는 요소를 어떻게 해결해야 할지 실마리를 찾기 어렵게 된다. 즉, 고용정책에 대한 큰 그림을 보고 각 세부 분야의 역할과 방향을 고민할 수 있어야 하는데, 큰 그림을 이해할 수 있는 지식 기반이 미흡하다고 현 문제점을 요약할 수 있겠다.
이 책의 출발점은 바로 이러한 문제 인식이다. 부족하나마 현 상황에서 진일보하기 위하여 필자 나름대로 그간 고용정책 분야에서 축적된 연구 결과물을 종합하고, 아직 충분히 논의되지 못한 주제에 대해서는 필자의 견해를 정리하여 향후 논의의 출발점이 될 수 있도록 정리해 보았다.

이 책은 크게 2부로 구성되어 있다.
제1부는 ‘고용정책의 이론과 현실’이라는 제목 아래, 고용정책의 기초가 되는 사항을 5개 장으로 정리했다. 1부의 내용은 아직 충분한 연구와 논의가 진행되지 못한 주제가 많으며, 필자가 거칠게라도 문제 제기 차원에서 정리한 내용이 많이 포함되어 있다.
1장에서는 고용정책의 개념과 유형 및 대상을 세분화해서 살펴보고, 2장에서는 고용정책의 토대가 되는 법령, 예산, 조직, 전달체계를 다루고 있다. 3장에서는 그간 우리나라 고용정책의 역사를 주요 정권별로 요약적으로 살펴보고, 4장에서는 고용보험을 비롯하여 적극적 노동시장정책과 소극적 노동시장정책 등 주요한 고용정책 수단을 상세하게 기술하고 있다. 5장은 고용정책의 과정에 대한 이해를 돕기 위해 고용정책의 주요 참여자 및 네트워크를 설명하고, 고용정책의 과정을 단계별로 나눠서 살펴보고 있다.
제2부는 ‘고용정책의 미래’라는 제목 아래, 향후 우리나라가 직면할 핵심적인 고용 이슈를 선별하여 필자가 생각하는 의미 있는 정책 대응 방안을 8개 장으로 나눠서 정리해 보았다. 필자의 개인적인 정책 소신이 반영된 내용이 많으며, 바라건대 이를 토대로 생산적인 토론이 확산되길 희망한다.
6장은 인구구조 변화가 노동시장에 미칠 영향에 대해 주목하여 인력 부족, 고령화, 청년 고용, 지역 고용의 문제를 분석하고 있다. 7장은 AI와 로봇과 같은 디지털 혁신이 일자리에 어떤 영향을 주게 될지 살펴보고, 이와 함께 급격히 확산하고 있는 플랫폼노동 문제를 다루고 있다. 8장은 글로벌 리스크로 인한 노동시장 영향을 분석한다. 글로벌 리스크 중 감염병 확산, 기후 위기, 탈세계화와 포퓰리즘 등이 주요한 주제이다. 9장은 일하는 방식의 변화가 가져올 일자리의 미래를 다루고 있다. 일하는 시간과 공간의 유연화, 일과 생활의 균형, 일과 교육ㆍ훈련의 조화 등의 이슈는 일자리와 삶의 조화를 위해 핵심적인 관심사가 될 것이다.
10장은 MZ세대의 등장이 노동시장에 지니는 의미를 분석하고 있다. 워라밸, 자본주의 키즈(kids), 디지털 네이티브(digital native), n잡러, 공정 등 MZ세대를 특징짓는 키워드를 중심으로 이들 세대가 가져올 노동시장의 변화와 과제를 살펴보고 있다. 11장은 여전히 풀지 못하고 있는 숙제인 양극화 문제를 일자리의 관점에서 조망한다. 양극화의 분절선이 되고 있는 대기업 vs. 중소기업, 정규직 vs. 비정규직 간의 대립 구도를 분석하고 근로빈곤층 문제도 다룬다. 12장은 인력부족 시대에 대응하는 해법으로 외국인력 이슈를 분석한다. 외국인력 수입 및 이민 관련 이슈뿐만 아니라, 북한이탈주민, 결혼이민자, 유학생 등 잠재적인 노동 인력을 활용하는 방안을 제시하고 있다. 마지막으로 13장은 고용정책 집행시스템의 미래를 이슈로 하고 있다. 효율적인 고용정책 수행을 위해 필요한 핵심적인 고용서비스 제공 주체에 대한 고민에서부터 다양한 집행기관 간의 연계, 디지털 고용서비스 확산 방안 등을 제시하고 있다.

이 책이 나오기까지 많은 분이 도움을 주셨다. 무엇보다 필자의 공직생활 동반자가 되어 주었던 고용노동부의 많은 선배, 동료, 후배 분들의 지혜와 열정, 그리고 함께했던 뜨거운 토론 등이 필자에게 체화되어 글로 나타난 것으로 생각된다. 특히, 고용정책에 대한 끊임없는 애정과 열정으로 가득한 이재갑 전 고용노동부 장관님을 비롯해서, 나영돈 한국고용정보원 원장님, 장신철 교수님, 이수영 교수님 등의 조언은 이 책을 더욱 풍성하게 해 주었다. 이와 더불어, 한국노동연구원과 한국고용정보원, 한국직업능력연구원을 비롯한 여러 고용 관련 연구자들의 지속적인 연구 성과가 없었다면 이 책의 많은 내용은 채워지지 못했을 것이다. 지면을 빌어 이 모든 분들의 도움과 노고에 감사의 말씀을 전하고 싶다.
아울러, 필자의 정책학 지식 기틀을 만들어 주신, 이젠 고인이 되신 Peter deLeon 교수님의 열정과 헌신은 여전히 필자의 몸안에 살아있음을 이 책을 쓰면서 새삼 느끼게 되었다. 감사와 존경의 인사를 드린다. 이와 함께, 그간 정책학에 대한 고민과 토론을 함께해 온 문성진 교수님과 이정호 교수님께도 감사드린다. 또한, 이 책이 세상에 빛을 볼 수 있도록 도와주신 박영사 관계자 분들, 특히 이 책을 훌륭하게 편집해 준 윤혜경 대리님께 감사드리며, 이 책을 집중해서 쓸 수 있도록 도와주신 국립중앙도서관 관계자 분들께도 고마움을 전한다.
그리고 무엇보다, 공직생활 내내 그리고 특히 명예퇴직 후 이 책을 쓰는 동안에도 항상 편안한 안식처를 만들어 준 아내와 두 딸, 그리고 어머니를 비롯한 가족들의 끝없는 사랑과 헌신은 항상 필자에게 큰 힘이 되었으며, 책을 쓸 수 있는 원동력이 되었음을 새삼 깨닫게 된다. 감사와 사랑의 인사를 전하고 싶다.

한 권의 책을 마무리하면서 새로운 시작을 꿈꾼다.
여전히 고용 분야에는 해야 할 일이 많이 산적해 있으며, ChatGPT와 같은 생성형 AI는 새로운 시대의 도래를 알리고 있다. 과거의 지식만으로는 도저히 감당되지 않을 정도로 세상은 급속도로 변하고 있지만, 세상이 변하여도 일자리의 중요성은 사라지지 않을 것이다. 중요한 것은 일자리가 우리 개개인의 삶에 축복이 될 수 있도록 다양한 고용 문제를 적시에 해결하려는 노력이라고 생각한다. 그리고 이러한 노력이 결실을 맺기 위해서는 고용 분야에서도 새로운 지식의 축적을 가속화하고, 이에 더하여 우리 이웃의 삶에 터 잡은 창의성과 상상력을 추가하는 열정이 소중해질 것이다. 아무쪼록 이 책이 고용정책 분야에서 새로운 지식의 축적에 조금이나마 도움이 되길 희망해 본다.


2023년 5월
국립중앙도서관에서

- 제1부 - 고용정책의 이론과 현실
제1장 고용정책의 기본 틀 3
1. 고용정책의 개념 및 기능 5
2. 고용정책의 유형 23
3. 고용정책의 대상 32
실업자_35
비경제활동인구_37
취업자_39
사업주_42
취업 취약계층_44

제2장 고용정책의 인프라 47
1. 고용정책의 근거 법령 49
2. 고용정책의 예산 및 재원 58
3. 고용정책의 수행조직 69
4. 고용정책의 전달체계 79

제3장 한국 고용정책의 역사 89
1. 1987년 이전 91
2. 1987~1997년 외환위기 이전 93
3. 김대중 정부(1998~2003년) 95
4. 노무현 정부(2003~2008년) 97
5. 이명박 정부(2008~2013년) 99
6. 박근혜 정부(2013~2017년) 101
7. 문재인 정부(2017~2022년) 102

제4장 고용정책의 수단 105
1. 고용보험 제도 107
2. 적극적 노동시장정책 112
3. 소극적 노동시장정책 137
4. 추가적인 고려사항 150

제5장 고용정책의 과정 157
1. 고용정책의 참여자 및 정책 네트워크 159
2. 고용정책의 과정 171

- 제2부 - 고용정책의 미래
제6장 ‘정해진 미래’와 노동시장 185
1. 노동력 부족 시대의 본격화 187
2. 초고령사회의 도래 189
3. 청년이 귀해지는 시대 193
4. 비수도권의 몰락 200

제7장 디지털 혁신과 일자리 205
1. AI와 로봇 그리고 일자리 207
2. 고용 형태의 진화: 플랫폼노동 216

제8장 글로벌 리스크와 노동시장 229
1. 코로나19를 통해 본 글로벌 팬데믹과 고용 위기 232
2. 기후 위기와 노동시장 238
3. 탈세계화와 포퓰리즘 243

제9장 일하는 방식의 변화 247
1. 일하는 시간과 공간의 유연성 251
2. 일과 생활의 균형 254
3. 일과 교육·훈련의 조화 260

제10장 MZ세대의 등장 265
1. 워라밸을 추구하는 자본주의 키즈 267
2. 디지털 네이티브로 자란 ‘n잡러’ 270
3. 공정 가치 추구 275

제11장 양극화와 일자리 277
1. 정규직 vs. 비정규직 281
2. 대기업 vs. 중소기업 289
3. 근로 빈곤의 고착화 293

제12장 외국인력, 선택이 아닌 필수 305
1. 외국인력에 대한 인식의 전환 308
2. 북한이탈주민과 북한 인력 활용 315
3. 결혼이민자와 외국인 유학생 319

제13장 고용정책 집행 시스템의 미래 323
1. 고용서비스 제공 주체 326
2. 고용서비스 집행기관 간 유기적 연계 331
3. 디지털 고용서비스 고도화 336

참고문헌 341
찾아보기 347