‘건전한 민군관계’는 결국
대화와 소통에 기초해야 한다.

_ 모든 국가에서 민군관계는 껄끄러운 주제이며, 1961년과 1979/80 년 두 번의 쿠데타를 경험한 대한민국의 입장에서는 더욱 그러하다. 국방/군사 관련 회의에서 민군관계는 잘 다루어지지 않는 주제이며, 설사 다루어진다고 해도 대부분 ‘건전한 민군관계가 중요하다’는 실질적으로는 무의미한 주장으로 끝난다. 건전한 민군관계는 새뮤얼 헌팅턴(Samule P. Huntington)이 제시한 객관적 문민통제(objective control)로 정당화된다. 하지만 이와 같은 방식으로 민군관계를 이해하는 것은 많은 문제를 초래하며 한국군, 특히 육군의 발전에 도움이 되지 않는다.

_ ‘건전한 민군관계’는 결국 대화와 소통에 기초해야 한다. 정치 지도자들과 군 지휘부는 국방 및 안보 관련 사안에 대해 지속적으로 대화하고 의견을 교환해야 한다. 많은 경우에 이야기되는 ‘인력과 자원을 제공하고 권한을 위임’하는 방식에서는 대화가 존재하지 않는다. 정치적인 신뢰를 얻어 강력한 권한을 위임받았다고 하더라도, 정치 지도자와 군 지휘부는 많은 문제에 대해 의견을 교환하고 대화를 통해 상대방의 의도를 파악해야 한다. 어떠한 경우에서도 최종 결정권한은 정치 지도자에게 있고 군 지휘부는 정치 지도자의 최종 결정을 수용해야 하기 때문에, 결정이 이루어지는 과정에서 민군(民軍) 간의 대화는 불평등하다. 그러나 이러한 불평등한 대화(unequal dialogue)는 권한에 대한 것이며, 대화 자체는 평등해야 한다. 평등하지 않은 대화는 비효율적이고 경우에 따라서는 위험할 수 있다. 즉 불평등한 권한에 기초한 평등한 대화(equal dialogue, unequal authority)를 유지하는 것이 핵심이다.

‘건전한 민군관계’는 결국
대화와 소통에 기초해야 한다.

_ 모든 국가에서 민군관계는 껄끄러운 주제이며, 1961년과 1979/80 년 두 번의 쿠데타를 경험한 대한민국의 입장에서는 더욱 그러하다. 국방/군사 관련 회의에서 민군관계는 잘 다루어지지 않는 주제이며, 설사 다루어진다고 해도 대부분 ‘건전한 민군관계가 중요하다’는 실질적으로는 무의미한 주장으로 끝난다. 건전한 민군관계는 새뮤얼 헌팅턴(Samule P. Huntington)이 제시한 객관적 문민통제(objective control)로 정당화된다. 하지만 이와 같은 방식으로 민군관계를 이해하는 것은 많은 문제를 초래하며 한국군, 특히 육군의 발전에 도움이 되지 않는다.

_ ‘건전한 민군관계’는 결국 대화와 소통에 기초해야 한다. 정치 지도자들과 군 지휘부는 국방 및 안보 관련 사안에 대해 지속적으로 대화하고 의견을 교환해야 한다. 많은 경우에 이야기되는 ‘인력과 자원을 제공하고 권한을 위임’하는 방식에서는 대화가 존재하지 않는다. 정치적인 신뢰를 얻어 강력한 권한을 위임받았다고 하더라도, 정치 지도자와 군 지휘부는 많은 문제에 대해 의견을 교환하고 대화를 통해 상대방의 의도를 파악해야 한다. 어떠한 경우에서도 최종 결정권한은 정치 지도자에게 있고 군 지휘부는 정치 지도자의 최종 결정을 수용해야 하기 때문에, 결정이 이루어지는 과정에서 민군(民軍) 간의 대화는 불평등하다. 그러나 이러한 불평등한 대화(unequal dialogue)는 권한에 대한 것이며, 대화 자체는 평등해야 한다. 평등하지 않은 대화는 비효율적이고 경우에 따라서는 위험할 수 있다. 즉 불평등한 권한에 기초한 평등한 대화(equal dialogue, unequal authority)를 유지하는 것이 핵심이다.

“건전한 민군관계”란 무엇인가? 헌팅턴식 이분법을 넘어서
이 책은 2017년 6월 서강대학교에서 “민군관계와 대한민국 육군”이라는 제목으로 개최되었던 제3회 육군력 포럼의 발표 논문을 묶은 것이다(2015년 제1회 육군력 포럼의 성과는 2016년 『21세기 한국과 육군력: 역할과 전망』으로, 2016년 제2회 육군력 포럼의 성과는 2017년 『미래 전쟁과 육군력』으로 출간되었다). 제3회 포럼의 주제이자 이 책의 핵심은 민군관계(Civil-Military Relations)이다. 모든 국가에서 민군관계는 정치적 논의에서 매우 중요한 사안으로 특히 한국과 같이 두 번의 쿠데타를 경험했던 국가에서 그 함의는 더욱 중요하다.
사실 민군관계는 국방/군사 분야에서도 잘 다루어지지 않는 주제이며, 설사 다루어진다고 해도 대부분 “건전한 민군관계가 중요하다”는 실질적으로는 무의미한 주장으로 끝난다. 보통 “건전한 민군관계”라고 해도, 군이 민간 정부의 통제에서 벗어나는 것을 의미하지 않으며, 문민통제를 인정하는 가운데 정치 지도자들이 군이 요구하는 인력과 자원을 제공하면서 군사력 구축과 사용에서 군의 완벽한 자율권을 보장하는 것을 지칭한다. 그리고 이러한 “건전한 민군관계”는 헌팅턴(Samuel P. Huntington)이 제시한 객관적 문민통제(objective control)로 정당화되어왔다. 이 책은 민군관계를 설명하는 데 많은 문제점을 노출해온 헌팅턴식 접근의 한계를 지적하고 객관적/주관적 문민통제의 양분법을 벗어나 현실에서 나타나는 민군관계의 다양성을 분석하고자 시도한다.

“전쟁은 너무나 중요해서 군인들에게만 맡겨둘 수 없다!”
정치 지도자와 군 지휘부의 대화와 갈등에 대한 역사적, 사회적, 군사학적 고찰!
“불평등한 대화”는 모든 조직에서 존재하며, 국가라는 거대 조직에서도 예외는 아니다. 군사 분야에서도 전문성을 가진 장교단의 조언이 중요하며 동시에 최종 결정권한을 가진 정치 지도자들은 이러한 조언을 참고하여 적절한 결정을 내려야 한다. 이 과정에서 군 지휘부는 자신들의 전문적인 조언이 쉽게 수용될 수 있도록 정치 지도자들의 군사문제에 대한 관심과 이해가 높아지도록 노력해야 한다. 이러한 대화와 상호작용은 오랜 시간을 필요로 하지만, 이 과정에서 구축된 신뢰관계는 위기 또는 전쟁 시에 효과를 발휘한다. 이 책에서 제시하고 있는 미국과 이스라엘의 사례들은 이러한 대화 및 신뢰관계의 중요성을 잘 보여주며 “불평등한 대화”를 “불평등한 권한에 기초한 평등한 대화”로 발전시키는 것이 중요함을 역설하고 있다. 특히 이스라엘의 6일 전쟁 사례는 이러한 소통과 대화가 특정 조직이나 공식적인 보고를 통해서만 이루어지는 것이 아니라 다양한 형태의 비정례적이고 비공식적인 방식으로도 가능하다는 것을 입증하고 있다.
대화가 평등하지 않고 권한이 독점된 상황에서 정치 지도자가 장교단을 경쟁상대로 인식하는 경우 많은 문제가 발생한다. 북한 특유의 당군관계는 바로 이러한 병폐의 대표적인 사례이다. 이 책은 어떤 정파가 아니라 김정은이라는 특정 개인이 지배하며 핵무기 발사 권한까지 독점한 북한의 민군/당군관계 역시 면밀히 들여다봄으로써 이것이 우리의 안보에 갖는 함의와 함께 민군관계의 본질에 관한 더욱 다각적인 조망을 시도한다.

민주주의가 어떻게 강력한 군사력 건설과 조화될 수 있는가?
이 책은 민군관계를 본인?대리인 문제(Principal-Agent Problem)로 파악하는 것에서 출발할 것을 제안하며 정치 지도자(본인)가 군사적 전문성을 가진 군 지휘부(대리인)의 조언을 거부한다면, 그 결과 발생하는 군사적 어려움과 안보 위기는 정치 지도자(본인)들의 몫임을 주지시킨다. 민주주의 국가에서 정치 지도자의 “틀릴 수 있는 권리”는 매우 중요한 의미를 가진다. 하지만 지금까지의 연구들은 “틀릴 수 있는 권리”에 수반되는 위험이 경험적으로 크지 않다는 사실 또한 시사한다. 즉, 논리적으로는 위험이 존재하지만, 여러 가지 이유에서 많은 경우 그 위험은 중화되고 있다는 것이다. 이 때문에 “틀릴 수 있는 권리”를 인정하고 있는 민주주의 국가들은 현실에서 살아남았으며, 대부분의 전쟁에서 승리했다. 하지만 이 책은 민주주의가 자동적으로 승리를 보장하는 기제로 작용하지는 않는다는 것 또한 인정하며 민주주의 국가가 체제에 따른 안보적 부가이익을 극대화하기 위해 어떠한 노력을 기울여야 할지를 제시한다.

군대가 ‘반민주적’이거나 ‘반평화적’이라는 편견을 넘어서
2017~2018년 촛불시위와 탄핵 국면은 대한민국 민군관계가 어느 지점에 와 있는지를 새롭게 바라볼 수 있게 하는 사건이기도 했다. 두 번의 쿠데타를 겪었고 역사적으로 정치적, 사회적 혼란이 가중될 때마다 불안한 눈길을 받곤 했던 대한민국 군대는 지난 탄핵 국면 동안 어떠한 의심이나 불안의 대상도 되지 않았다. 민간이 군의 움직임에 더 이상 “움찔”하지 않게 된 이 ‘사건’은 한국 민주주의의 오래된 숙원이 성취되었음을 의미하는 동시에 대한민국 민군관계에서 새로운 장이 열렸음을 알리는 신호탄이기도 했다. 이 책은 한국 사회에서 군대가 오랫동안 ‘반민주적’이고 ‘반평화적’이라고 여겨졌던 오해와 편견의 역사적 맥락들을 직시하면서, 군대와 국민개병제가 민주주의와 어떻게 조화를 이루고 그것에 어떻게 이바지할 수 있는가를 새로운 각도에서 조망한다.

미래지향적인 민군관계를 위한 대한민국 육군의 미래지향적인 노력!
대한민국 사회에서 군은 어떠한 존재인가? 또 어떤 방향으로 민간과의 관계를 설정해야 하는가? 이 질문은 군이 두 번이나 쿠데타를 일으키고 상당 기간 권력을 쥐었으며 오랫동안 민주주의와 대립되는 주체로서 여겨져온 한국 사회에서 중요하면서도 민감한 것일 수밖에 없다. 우리 사회에서 군은 거의 언제나, 비판 자체가 국가의 근본을 허무는 것과 동일시될 만큼 신성시되거나 ‘반민주’와 ‘반평화’를 대표하는 집단으로서 혐오의 대상이 되는 양 극단 사이에 서 있었으며, 정작 발전적이고 미래지향적인 민군관계를 논의할 공간은 턱없이 부족했다. 이 책은 한국 사회뿐만 아니라 미국, 이스라엘, 북한과 같은 여러 국가의 중요한 민군관계 사례들을 다각적인 관점에서 살펴보고 군대와 병역 문제가 가지는 사회적 의미들을 깊이 있게 고찰함으로써 이 중요하고도 민감한 주제를 균형감 있게 접근하며 한국 사회의 민군관계를 보다 자유롭고 풍부하게 논의할 수 있는 새로운 장을 마련하고 있다. 무엇보다도 이러한 노력의 주체가 다름 아닌 대한민국 육군이라는 점이야말로 이 책이 가지는 가장 미래지향적인 부분일 것이며 지금의 대한민국 군대가 흔히 받아온 편견이나 오해에 비해 훨씬 더 전향적이고 개방적인 집단임을 알려주는 징표라 할 수 있을 것이다.

객관적 수치를 보면, 2016년 6월 실시한 갤럽 조사에서 군대는 미국 국민들에게 가장 큰 신뢰감을 주는 기관으로 등장한다. …… 군대는 1987년 이래로 설문 조사에서 줄곧 최고의 신뢰 기관으로 선정되었으며, 그 이전 10년 동안은 최고 기관으로 선정되거나 “교회나 종교 조직”에게만 그 자리를 내주었을 뿐이다.
지원병제를 채택하고 있는 미국 사회에서 군에 복무하는 시민의 숫자가 매우 줄어들었으며 군이 미국 사회를 온전히 대표하는 형태도 아닌 상황에서, 미국인들이 자신들이 잘 알지 못하는 미국 군대를 존중하고 있다는 사실은 매우 흥미롭다. 필자는 이것이 미국 민주주의를 위한 좋은 일이 아니며, 미군에게도 전혀 좋은 일이 아니라고 본다. 개인적으로 이러한 현상은 어떤 부분에 대해 잘 알지 못하는 경우에 보통 사람들이 경외감을 느끼거나 아니면 공포심을 느끼는 경향 때문에 나타난다고 본다. 군에 대한 비합리적인 공포심이 좋은 정책으로 이어질 수 없다면, 군에 대한 무조건적인 지지와 호응 또한 좋은 정책으로 이어질 수 없다. 다른 모든 공공 제도와 같이, 군대도 투명해야 하며 책임을 져야 한다. (33~34쪽: 제1장 “민군관계와 국방” 中)

민주평화론은 민주주의 국가들 사이에서는 분쟁이나 위기가 전쟁으로까지 이어지지 않는다는 것이다. 이는 민주주의 국가가 비민주주의 국가와는 계속하여 전쟁을 해왔으며, 전쟁의 가능성이 여전히 존재한다는 것을 의미한다. 이 상황에서 제기되는 질문은 과연 두 가지 다른 정치체제를 가진 국가들이 전쟁을 하는 경우 정치체제의 성격이 전쟁의 결과에 영향을 미칠 수 있는가라는 것이다. 지난 200년간 전쟁의 승리확률을 분석해본 결과 군사력과 전략뿐만 아니라 국가의 정치제도가 전쟁의 수행에 크게 영향을 끼치고 있다는 연구결과들이 나오고 있다. 더욱이 이 연구들의 주장을 보면 민주주의 정치제도를 가진 나라의 경우에는 전쟁에서 승리할 가능성도 높다는 것이다. (45쪽: 제2장 “민주주의와 국방” 中)

6월 4일 이스라엘이 선제공격을 결정하자 새로운 질문이 등장했다. 과연 이스라엘 군은 어떠한 군사전략을 추구해야 하는가? 전쟁 직전, 이스라엘 군 장성들은 자신들의 견해를 매우 적극적으로 표현했다. 하지만 일단 전쟁이 시작된 다음에 이스라엘 장군들이 주도권을 행사했다는 주장은 경험적인 오류이다. 여러 기록에 따르면 다얀 국방장관과 다른 민간인 출신 각료들이 이스라엘 군의 전략을 구상하고 전장에서의 움직임을 결정하는 데 주도권을 행사했고, 중요한 모든 결정은 에슈콜 총리의 승인을 통해서 이루어졌다. 장군들은 작전 계획과 개별 사령부의 이익에만 집중하려고 했지만, 다얀은 이스라엘 지휘관들과 대립하면서 군사적 고려사항뿐 아니라 정치적 고려사항에 따라 결정된 전략적인 구상을 제시하고 이에 따라 전쟁 상황을 통제했다. 무엇보다 중요한 것은, 견해의 차이에도 불구하고, 이스라엘 군 지휘관들은 내각과 다얀의 전략과 명령을 따랐다는 것이다. (81~82쪽: 제3장 “이스라엘의 민군관계: 누가 통수권자인가? 6일 전쟁의 교훈 中)

그렇다면 한국에서 민군관계의 발전은 어떠한 방향으로 이루어져야 하는가? 2017년 현재 시점에서 한국은 “총구의 관리” 부분에서는 더 이상 우려할 사항이 없으며, 이에 대한 신념 자체는 확고하다. 여기에 한국 육군은 지난 30년 동안 이와 관련해 핵심적인 기여를 했으며, 그 덕분에 2017년 현재 우리는 1987년에는 상상하기 어려웠던 높은 수준의 민주주의를 향유하고 있다. 이제 군에 대한 정치적 신뢰를 유지할 수 있으며, 이것은 정치적인 결정 사항이 아니라 공리적으로 수용할 수 있는 사항이다. 이런 식으로 민주주의 국가인 한국이 직면한 민군관계와 그에 수반된 문제는 지난 30년 동안 변화했다.
새롭게 등장한 민군관계의 문제는 이전과는 달리 문민통제의 형태에 대한 것이 아니다. 헌팅턴은 객관적 문민통제와 전문가 집단인 장교단에 대한 자율성 보장을 강조했다. 하지만 민군관계를 권한 위임/수임의 측면에서 바라본다면, 특히 객관적 문민통제가 확립된 이후 민군관계에 대한 인식이 변화하지 않는 경우에는 많은 문제가 존재한다. 민군관계의 많은 문제들은 본인/대리인 관계 일반에서 나타나는 문제들과 유사하며, 따라서 본인/대리인 문제에 대한 해결책에서 출발해야 한다. (121~122쪽: 제4장 “한국 육군과 한국 민주주의, 기여와 미래” 中)

1993년에야 비로소 등장한 ‘문민(文民)’ 정부 전의 한국의 권위주의적 정부들은－그 대부분이 군사정권이기도 했지만, 그렇지 않은 경우에도－자기의 부족한 정당성을 경찰과 군대를 이용한 통제와 억압으로써 감추려고 했다. 이 과정에서 경찰과 군대는 민주화를 요구하는 사람들에게, 안과 밖의 위협으로부터 국민을 지키는 기구가 아니라, 오히려 국민을 통제하고 억압하는 ‘반민주적’ 기구요 국민이 같은 민족을 상대로 하여 총을 겨누게끔 하는 ‘반민족적’ 기구로 인식되었다. 민주적 정당성이 부족한 권위주의적 정부들의 잘못된 ‘군사주의적’ 행태가 한국 사회에서 군사적인 것을 마치 그 자체로 반민주적이고 반민족적인 것처럼 여겨지게 만든 것이다. 이런 반군사적 편견을 강화한 또 다른 계기는 국가의 민주화 이후에 비로소 가능해진 사회의 자유화였다. 사회의 자유화 영향을 받아 군대와 병역도 자유화하려는 경향이 생겨난 것이다. 자유화 흐름을 거스르는 군대와 병역 제도를 사람들은, 개인적인 차원에서 또는 집단적인 차원에서, 거부하고 기피하기 시작했다. (148~149쪽: 제5장 “민주주의와 시민의 병역 의무, 그리고 민군관계” 中)

일부에서는 전쟁수행 능력에 주안점을 두어 대북 억지력 강화를 목표로 능동적인 핵전략을 세워야 한다고 주장하고 있다. 그러나 현시점에서 가장 우려스러운 것은 북한이 핵무력의 고도화에만 심혈을 기울인 나머지 오인이나 사고, 쿠데타에 의한 핵무기 탈취에 의해 핵무기 사용이 일어날 가능성이다. 아직까지 북한이 우발적 사고나 무허가 사용의 가능성에 대비하여 PAL(Permissive Action Links)과 같은 안전장치를 구비했다는 증거는 발견되지 않는다. 미국의 사례에서도 알 수 있듯이 안전장치는 이미 수천 기의 핵무기를 전 세계에 배치한 후에 발명했을 정도로 핵전력 구축의 최종단계에서 완성되었으며 오랜 기간과 노력이 소요되었다. 안전장치는 외부의 지원 없이 단기간 내에 완성하기가 어렵기 때문에, 북한과 같이 자원이 부족하고 핵 관련 정보와 기술에 접근권한이 제한된 국가들은 결국 불완전한 핵무기를 갖추게 된다. 북한의 핵무력 고도화 역시 우려할 만한 일이지만, 핵무력의 양적 증강 및 기술발전 속도와 반비례하는 미흡한 안전장치에 대한 대책 역시 시급하다. (189쪽: 제6장 “북한의 당군관계, 그 결과” 中)

맥나마라 국방장관이 상황실에 들어와 전체 상황을 점검하면서 문제가 발생했다. 맥나마라는 미국의 함선 한 척이 다른 미국 함선들로부터 멀리 떨어져 있다는 점을 알아채고는 앤더슨 제독에게 그 함선이 무엇을 하고 있는지 물었다. 제독은 맥나마라와 함께 온 민간 참모가 그 정보－그 함선은 소련 잠수함을 추적하고, 그 잠수함을 표면으로 끌어내도록 강제하려는 시도를 하고 있었다－에 요구되는 고위급 안보허가증을 가지고 있지 않았으므로 답변하기를 원하지 않았다. 앤더슨은 장관에게 그의 사무실로 돌아가도 된다면서 봉쇄 관리는 해군에게 맡겨두라고 말했다. 이에 그에게 무시당한 맥나마라 국방장관은 반격했다. 맥나마라는 만일 미국의 봉쇄선에 소련 함선이 도달하고 미국 해군 선박이 소련 함선과 통신할 수 없다면 총격전이 발생할 수 있다며 우려했고, 그 지역의 미국 함선들에 러시아어로 말할 수 있는 장교들이 탑승했는지 물었다. 앤더슨 제독은 장관과 국방부의 참모가 그들이 이해하지 못하는 기술적인 문제들을 간섭하고 있다고 화를 내면서, 그들이 잘못하여 해군의 작전을 뒤얽히게 할 것이라고 우려했다. 대신 앤더슨 제독은 맥나마라의 주된 관심사였던 전투의 우발적인 발발 가능성을 우려하지 않았다. 제독이 해군 규정집을 집어들고 휘두르면서 “이 책이 모든 상황을 포괄한다. 제발 우리를 내버려 두라!”고 말하자, 맥나마라는 “나는 존 폴 존스(John Paul Jones)가 무엇을 했었는지가 아니라 당신이 무엇을 할지를 알기 원한다”고 되받아쳤다. …… 그 대결이 너무나도 격렬해서 위기 이후 맥나마라는 케네디 대통령을 설득하여 앤더슨 제독을 해군 작전사령관 직위에서 해임했다. (210쪽: 부록 1 (기조연설) “민군관계와 핵 안보” 中)

제1부 민군관계와 군사력
제1장 민군관계와 국방_수잰 닐슨
제2장 민주주의와 국방_최아진
제3장 이스라엘의 민군관계: 누가 통수권자인가? 6일 전쟁의 교훈_니브 파라고

제2부 한국 민군관계와 대한민국 육군
제4장 한국 육군과 한국 민주주의, 기여와 미래_이근욱
제5장 민주주의와 시민의 병역 의무, 그리고 민군관계_공진성
제6장 북한의 당군관계, 그 결과_김보미

부록 1 (기조연설) 민군관계와 핵 안보_리처드 베츠
부록 2 육군력 포럼 육군력연구소 소장 개회사_이근욱
부록 3 육군력 포럼 육군참모총장 축사_장준규
부록 4 육군력 포럼 서강대학교 총장 축사_박종구