왜 한국은 경제 수준에 비해 사회복지 수준이 현격히 낮은가?
국회의 책임과 역할에서 답을 찾다

지금 한국은 복지국가인가? 사회보장제도의 종류나 다양성을 보면 ‘그렇다’고 할 수 있다. 그러나 사회보장을 위해 국가가 지출하는 재정의 규모, 실제 국민이 체감하는 사회보장 수준을 보면 ‘그렇지 않다’.

기존의 복지국가 이론에서는 산업화 수준이 높을수록 복지국가가 출현할 개연성이 높고, 노동조합과 좌파 정당이 연합하여 집권한 기간이 길수록 복지국가가 발전한다고 주장한다. 그러나 한국의 상황은 이와 다르다. 1964년 ‘산업재해보상보험’이 처음 도입되었을 때 한국은 여전히 농업 사회였다. 또한 도입 이후 한국에서는 꾸준히 새로운 사회보장제도가 도입되었는데, 노동조합이나 좌파 정당의 영향력은 없었다.
한국의 사회보장제도는 어떤 방식으로 발전해왔는가? 어떻게 하면 느릿느릿 발전하는 한국의 사회보장이 좀 더 진보할 수 있을까? 이 질문에 답하기 위해 집필된 이 책은 과도한 위임 현상이 한국의 사회보장에 끼친 영향을 냉철히 분석하고 해결책을 제시한다.

 

답답한 한국 사회, 복지를 갈망하다
불평등의 확대, 일자리 없는 청년 세대, 불안한 노후?……
어떻게 해야 다 함께 행복해질 수 있을까?

복지국가는 경제발전과 더불어 오늘날 한국 사회를 지배하는 거대한 화두다. ‘복지’ 문제는 지난 18대 대선에 이어 이번 19대 대선에서도 가장 중요한 이슈 중 하나로 자리 잡았다. 그러나 과연 한국을 복지국가라고 할 수 있을까? 한국의 사회보장제도는 실제 국민의 삶에 얼마나 적용되고 있을까?

2016년 OECD의 ‘사회복지 지출 데이터베이스’에서는 한국의 사회복지 지출 비중이 35개 회원국 가운데 34위, 최하위권으로 나타났다. 이는 국민이 개인의 힘으로는 어쩔 수 없는 사회적 위험에 처했을 때 도움을 받기 어렵다는 뜻이다. 그래서일까, OECD의 또 다른 발표에 따르면 2017년 2월 기준 한국 국민의 행복지수는 32개국 중 31위에 머물렀다. 연세대학교 사회발전연구소의 조사에서는 청소년들의 주관적 행복지수가 22개국 중 꼴찌로 나타나기도 했다. 이는 한국 사회의 심각한 현실을 단적으로 보여준다. 1인당 국민총생산은 증가하고 있지만 사회 구성원들은 미래에 대해 불안해하며 현재 불행하다고 느끼는 것이다. 일자리, 주거, 노후, 교육, 의료 등 각 분야를 생각해보면 이해가 되는 결과이다. 정치인들은 선거철만 되면 ‘복지’를 말하는데도 실제 사회보장의 수준이 그렇지 않은 것은 무엇 때문일까? 어떻게 하면 경제뿐 아니라 사회보장 수준을 올릴 수 있을까?


한국 사회보장이 발전하기 위하여
사회보장제도가 국회의 정치 수단이 되어야 한다

이 책에서는 한국 사회보장제도가 느리게 발전해온 이유를 사회보장법의 과도한 위임입법 현상에서 찾는다. 아울러 왜 한국 사회보장법에서 과도한 위임 현상이 나타나는지에 대해 정치제도와 연관하여 분석한다.
저자의 주장에 따르면 한국에서는 사회보장법에 나타나는 과도한 위임 현상이 사회보장제도를 정치 수단으로 사용하지 못하게 방해한다. 한국 사회보장법령을 읽다 보면 “……은 대통령령으로 정한다” 혹은 “……은 보건복지부령으로 정한다” 등의 문구를 흔히 접하게 된다. 이런 표현들은 어떤 사항에 대한 결정권한을 국회가 행정부로 위임한다는 의미이다. 예를 들면 급여 대상자의 범위, 급여 수급 조건, 급여 범위 및 수준, 재원 마련 방안 등은 해당 제도의 핵심 사항이면서 사회적 기본권의 구현과 직접적인 연관성을 갖고 있는 사항이다. 그런데 한국 사회보장법에서는 이에 대한 규정 권한이 거의 행정부에 위임되어 있다.
이는 사회보장제도의 발전이라는 측면에서 매우 부정적이다. 한국의 사회보장제도는 질적인 발전을 위해 더 많은 예산이 필요한데, 행정부는 책정된 예산의 한계를 벗어나기 어렵고, 예산의 확보는 의회에서 결정해야 하기 때문이다. 사회보장제도의 핵심 사항을 규정할 권한이 행정부에 위임되어 있는 상황에서 의회가 이를 공론화할 기회가 적다. 공론화는 여론을 환기시키고 국민의 공감을 얻는 중요한 정치 과정이다. 이 과정이 없다면 사회보장제도를 발전시키는 데 필요한 예산을 확보하기 어렵다.


국민의 삶을 되새겨 보고, 그들의 목소리를 경청하라
상향식 공천이 가져올 변화를 기대하다

이에 저자가 제시하는 해결 방안은 한국 정당들의 공천 방식을 바꾸는 것이다. 현재 한국 정당들의 공천 방식은 대부분 중앙당이 공천권을 행사하는 방식으로 이를 ‘하향식’이라고 한다. 이런 방식 때문에 재공천을 원하는 국회의원들은 입법 활동보다는 공천권자의 환심을 사는 행위에 집중하게 된다. 사회보장법의 입법 과정에 많은 시간을 할애해서 좋은 입법을 마련해도 이것이 재공천에 반영된다는 보장이 없기 때문이다. 따라서 저자는 ‘상향식’ 공천 방식이 되어야 한다고 주장한다. 입법 활동을 열심히 하면 재공천의 가능성이 높아지는 방식이다.

이 방식에서는 정당도 민주화되고 사회보장법에 대한 국회의원의 책임 있는 입법행위도 활발해질 것이다. 이를 통해 사회보장이 발전할 수 있는 기반이 형성된다면, 정당들은 사회보장과 관련된 사항들이 공론화되는 과정에서 유권자를 확보하기 위해 복지 경쟁을 하게 될 것이다. 그렇게 되면 더 나은 복지정책들이 정당의 경쟁을 통해서 제시된다. 사회보장제도의 확대에 필요한 재원을 어떻게 확보할 것인지도 공론화될 것이다. 증세와 사회보장을 공론화하는 과정에 국민의 요구를 대변하는 정당들이 향후 선거에서 유리한 위치를 차지할 것이다. 이것은 곧 한국 사회보장제도의 발전으로 이어질 것이다.

민주주의 국가에서는 국민의 삶과 관련된 영역에서 의회의 역할이 결정적이다. 한국에서도 사회권과 관련된 영역에서 국회가 책임지고 법률을 통제하는 모습을 보여줘야 한다. 그럴 때 한국의 사회보장과 민주주의가 더욱 발전할 수 있다. 청년의 미래가 불안하고, 빚에 허덕이는 중년과 노후의 삶이 고통이 되고 있는 한국 사회에는 현실적인 복지 정책이 무엇보다 시급하다. 사회보장법과 의회의 관계를 파헤친 이 책은 한국의 ‘복지’를 근원적으로 바꿀 의미 있는 시작이 될 것이다.

이 책에서는 노동조합과 동맹한 좌파 정권 없이도 우리나라의 사회보장제도가 발전하는 이유와 발전 수준이 경제 수준에 못 미치는 원인을 정치 및 법 구조에서 찾고 있다. 국회가 사회보장법을 규율하는 권한을 포기하고 행정부가 위임입법으로 사회보장제도를 통제할 때, 사회보장제도는 왜 느리게 발전하는지를 분석했다. 이 주장을 증명하기 위해 사회복지학은 물론 법학, 정치학, 행정학의 도움을 받아야 했다. _ 6쪽

사회보장법에 나타나는 과도한 위임 현상은 권력분립의 원칙과도 양립할 수 없다. 입법부는 행정부의 임의적인 결정으로 국민의 삶이 영향을 받지 않도록 행정부를 견제해야 한다. 그러나 현재와 같이 제도의 핵심 사항을 결정할 권한을 모두 행정부에 위임한 상태에서는 행정부를 견제할 수 있는 수단이 없다고 하겠다. _ 16쪽

즉, 2004년 개인 의료비 규모 및 재원 구성을 보면 민간 재원으로 가계는 무려 17조 원을 부담했는데, 이 재원이 건강보험의 보장성 확대를 위해서 지속적으로 사용될 수 있다면 당장은 이 액수 외에 추가적인 부담은 없어도 된다는 것을 의미한다. 다만 이것을 누가 어떻게 할 수 있는가가 관건이다. 사회적 합의를 전제하는 이러한 시도는 행정부가 주도하는 현재와 같은 건강보험제도 운영 체계에서는 가능하지 않다. 행정부는 법을 집행하는 기관이지, 국민에게 동의를 구하고 이를 반영하여 법률을 제정하는 기관이 아니기 때문이다. 이러한 활동은 국민의 대표 기관인 국회가 해야 할 몫이다. 막대한 민간 재원을 공공 재원으로 사용할 수 있기 위해서는 사회 각 집단의 이해를 대표하는 국회에서 많은 토론 과정을 거쳐서 합의를 도출해야 한다. 건강보험의 보장성 향상을 위해 민간에서 지출하고 있는 막대한 재원을 공적 분야로 끌어들일 방안을 어떻게 마련할 것인가는 국회가 감당해야 할 몫이다. 국민의 동의를 반드시 필요로 하는 이런 방안이 현실화되기 위해서는 국회가 국회 내에서 정치 과정을 통해 공론화를 시작해야 하고, 사회적 합의를 이루어 법률에 반영해야 한다. 따라서 현재 의회유보 원칙이 결여된 국민건강보험법에 의회유보 원칙을 적용하는 것은 건강보험의 보장성 문제를 해결하기 위한 과제이기도 하다. _ 115쪽

상임위원회 활동을 소홀히 하는 상임위원의 행태는 전문성보다는 한국의 하향식 공천 방식과 관련이 있다. 이 방식에서는 상임위원회 활동이 재공천의 조건이 아니고, 공천권자에 대한 충성의 인정이나 유력한 계파에 속하느냐이다. 재선을 원하는 상임위원은 재선과 관련 없는 상임위원회 활동보다는 공천권자와의 관계 형성에 더 시간과 물질을 투자하는 것이다. 따라서 하향식 공천 방식은 상임위원이 상임위원회 활동을 소홀하게 만들고, 사회보장법에서 위임을 많이 하게 만드는 결정적인 요인이다. _ 286쪽

한국과 독일의 사례를 통해서 알 수 있는 것은, 한국 사회보장법에 나타나는 과도한 위임 현상의 극복은 한국의 공천 방식과 상임위원회 운영 방식이 개혁되지 않고는 어렵다는 점이다. 재선을 목표로 정치적 행위를 하는 의원들이 재선에 도움이 되지 않는, 사회보장법을 직접 통제하는 행위를 하지 않을 것이기 때문이다. 따라서 사회보장법에서 과도한 위임을 줄이려면 의원들에게 동기를 부여해주어야 한다. 독일과 같은 상향식 공천 방식과 의원의 임기를 보장하는 상임위원회 운영 방식의 도입을 고려해볼 필요가 있다. _ 288쪽

진료비의 많은 부분을 환자 자신이 부담하게 하는 건강보험제도, 스스로 직장을 그만둔 근로자에게는 구직급여의 권리를 허용하지 않는 고용보험제도, 근로 가능한 빈곤층이 생계급여를 지원받기 위해서는 제공된 근로의무를 이행해야 하는 국민기초생활보장제도, 점점 축소되고 있는 국민연금급여 수준 등은 민주화 이후 들어섰던 정권들이 먼저 시장에서 자신의 능력으로 자신의 생계를 마련해야 하는 것을 강조하는 신자유주의 노선을 벗어나지 못하고 있다는 것을 증명한다. _ 315쪽

사회보장제도들이 위임입법으로 통제되면 사회복지가 정치 수단으로 사용될 기회가 제한된다. 만일 사회보장법으로 사회보장제도의 핵심 사항들이 통제되면 국회에서 사회복지와 관련된 논의가 지금보다 훨씬 자주, 그리고 활발하게 일어나게 될 것이다. 그렇게 되면 정치가들은 선거 때만이 아니라 선거가 없는 일상에서도 유권자의 지지를 얻기 위해서 사회복지를 정치 수단으로 사용하게 될 것이다. 자연적으로 사회복지 확대를 위해서 증세나 보험료의 인상에 관한 논의도 공론화될 것이다. 증세나 보험료 인상에 대한 찬성과 반대의 입장이 나뉘겠지만 적정선에서 사회적 합의가 이루어질 것이다. 이런 방식이 현재와 같이 행정부가 독점적으로 사회보장제도를 통제하는 방식보다는 사회복지의 발전에 더 도움이 될 것이다. _ 364쪽

오늘날 복지국가에서는 자유권만큼이나 사회권의 보장 없이는 시민들은 생활을 영위하기 힘들어졌다. 그렇기 때문에 복지국가에서는 사회권에 대한 의회의 책임 있는 입법행위가 요구된다. 한국도 국가복지가 점점 증가하고 있고 복지가 국민의 삶에 미치는 영향도 점점 커지고 있다. 그런데도 사회보장법에서는 여전히 행정부가 중요한 사항을 결정하는 위임 행태가 유지되고 있다. 국가복지의 발전과 더불어 사회보장법에 나타나는 과도한 위임 현상도 줄어들어야 한다. 국회가 국민의 삶에 중요한 영향을 미치는 적용 대상자, 급여 수급 조건, 급여의 범위와 수준, 재원 방식 등과 같은 사회보장법의 조항들에 대해서 스스로 규율해야 한다. _ 417쪽

책을 펴내며

I. 서론
제1장 들어가며

II. 의회유보와 사회보장법
제2장 고전적 법률유보의 등장과 한계
제3장 의회유보의 등장과 개념 정의
제4장 의회유보와 사회보장법
제5장 사회보장법에 나타나는 과도한 위임 현상
제6장 헌법재판소와 사회보장법에서의 위임입법 제한
제7장 한국과 독일의 사회보장법 비교
제8장 한국 사회보장법의 형성과 변화

III. 의회유보, 사회보장법 그리고 사회정책
제9장 사회보장법에 나타나는 과도한 위임의 원인
제10장 한국의 위임민주주의와 사회정책
제11장 위임민주주의에서의 사회복지 발전과 한계: 노무현과 이명박 정부를 중심으로
제12장 보건복지상임위원회와 입법 행태

IV. 결론
제13장 사회보장법에서의 의회유보 구현과 사회보장의 발전

참고문헌