물론 추첨시민의회가 민주주의의 만병통치약은 아닙니다. 추첨시민의회 역시 잘못된 선택을 할 수 있을 것입니다. 능력과 책임에서 문제를 일으킬 수 있는 시민의원들도 분명 존재할 것입니다. 그러나 추첨시민의회는 우리 주위의 평범한 시민들이 실제 정치 현장에서 주체로 참여할 수 있는 기회를 제공함으로써 단지 구호뿐인 ‘깨어 있는 시민’이 아니라 자기 통치의 주체로, 민주주의의 참된 주인으로서의 국민주권을 실현 가능케 한다는 점에서 진지하게 고민해볼 가치가 있습니다.

_이지문, ‘저자의 말’ 중에서
위기에 빠진 대의제 ...
물론 추첨시민의회가 민주주의의 만병통치약은 아닙니다. 추첨시민의회 역시 잘못된 선택을 할 수 있을 것입니다. 능력과 책임에서 문제를 일으킬 수 있는 시민의원들도 분명 존재할 것입니다. 그러나 추첨시민의회는 우리 주위의 평범한 시민들이 실제 정치 현장에서 주체로 참여할 수 있는 기회를 제공함으로써 단지 구호뿐인 ‘깨어 있는 시민’이 아니라 자기 통치의 주체로, 민주주의의 참된 주인으로서의 국민주권을 실현 가능케 한다는 점에서 진지하게 고민해볼 가치가 있습니다.

_이지문, ‘저자의 말’ 중에서
위기에 빠진 대의제
지난겨울 촛불이 한창 타오르고 있을 때 돌연 이진순 와글 대표는 기존 의회제도 말고 ‘시민대표’를 구성하자고 전격적인 제안을 해 큰 이슈를 만든 적이 있었다. 그것에 대한 반응은 대체적으로 부정적이었다. 그래서 곧 철회되고 말았지만, 어쨌든 ‘시민대표’란 말이 각인되는 효과를 가져왔다.
정치학자 이지문과 박현지가 이번에 낸 책인 『추첨시민의회』는 그동안 간헐적으로 있어왔던 ‘추첨제도’를 더 진전시켜 각 사례와 그 사례의 진행 과정, 그리고 그 의의를 갈무리한 책이다. 저자를 대표해 이지문은 이 책의 특징에 이렇게 말한다.
이 책은 추첨시민의회와 관련한 최근까지 연구 성과를 바탕으로 선거제도 개혁과 헌법 개정을 위한 추첨시민의회 방식의 외국 사례를 상세하게 소개하고 있습니다. 추첨시민의회가 무엇인지를 이론적으로 설명하는 것에서 그치지 않고 실제 실행된 사례를 자세히 소개함으로써 그에 대한 관심을 불러일으키고자 합니다. 또한 단순한 이론과 사례 소개를 넘어 우리나라에서 구체적으로 어떻게 실행해볼 수 있을지에 대한 제안을 담고 있습니다.
“‘대표의 위기’는 필연적으로 ‘책임의 위기’로 이어진다.” 아무도 책임지지 않는 정치는 다시 이해관계에 예민한 정치세력의 먹잇감이 되는데 이 모든 것이 ‘선거제도’를 통해서 무한 순환된다. 오늘날 대의민주주의 자체가 대의를 왜곡해 반영하다 못해 대의 자체를 왜곡하는 악순환에 빠진 것은 꽤 오래 된 일이다. 단지 특정 이해 집단을 과다 대표하거나 과소 대표하는 사태만을 말하는 것은 아니다. 대의 자체가 국민의 욕망에 의해 구성되는 것이 아니라 기존 정치 시스템이나 직업 정치가들의 당리당략에 따라 비틀어지고 있다는 것이다. 우리 국회만 보더라도 “성별, 연령별, 직업별 대표성이 왜곡되어 나타나고 있으며, 지방자치 차원에서도 관변단체 출신을 비롯한 지역 토호세력들이 과다대표 되는 문제점을 보인다. 또 한 가지 간과할 수 없는 것은 정치적 이념 지형이 제대로 대표되지 못하는 보수 독점의 정치적 대표 체제의 문제이다.”
아이슬란드의 시민참여형 개헌 시도
이 책의 장점은 기존 선거제도를 통한 대의제가 유일한 정치제도가 아님을 여러 사례를 들어 입증하고 있다는 점이다. 저자들은, 캐나다의 브리티시컬럼비아 주와 온타리오 주의 ‘선거제도개혁시민위원회’, 아일랜드의 ‘헌법 컨벤션’과 ‘시민의회’, 아슬란드의 헌법 개정 실험, 미국 캘리포니아 주의 ‘시민선거구획정위원회’ 등을 그 도입 배경부터 활동 과정과 그 결과, 그리고 의의를 알기 쉽게 소개하고 있다. 일단 아이슬란드의 경우는 그 시작이 우리의 상황과 많이 흡사하다.

2008년 말부터 금융위기를 초래한 정부를 규탄하는 시위가 시작되었다. 수도 레이캬비크에서는 연일 엄청난 규모의 시위가 열렸다. 성난 시민 수만 명이 의회를 에워쌌다. 당시 시위대가 냄비와 솥을 두드리며 시위를 벌여 현지 언론들은 “주방용품 혁명(Pots and Pans Revolution)”이라는 이름을 붙여주었다. 이 시위는 겨울 내내 지속되었다. 경제적 위기가 몰고 온 파동은 경제 외 영역으로까지 번져 정치적 격동, 사회적 불안 등으로 이어졌다.
시민들의 요구는 총리로 하여금 조기총선을 실시토록 해 일차적으로 정권 구조를 바꿨다. 다음으로 “시민들은 정치인과 방만한 은행가의 책임을 물었으며, 재발을 막을 수 있는 개혁을 요구하였다. 이 과정에서 기존 헌법은 시민들이 원하는 수준으로 정치에 관여할 수 있도록 허용하는 진취성을 상실했다는 담론이 생성된다(Fillmore-Patrick 2013). 근원적인 변화가 필요하다는 시민적 움직임이 동트기 시작했다.” 이런 움직임은 ‘세계 최초 크라우드소싱을 통한 헌법 개정’을 시작하게 했고, “정부 지원을 받지 않은 자발적인 시민들의 움직임으로, 비공식적인 전국 회의”를 진행시켰다. 이 아이슬란드의 ‘국민회의’는 단지 선거 제도 같은 정치제도만 다룬 것이 아니라 “교육, 경제, 평등한 권리, 가정, 환경, 공공 행정, 복지, 지속가능성 그리고 기회” 등 아이슬란드의 사회적 가치 전반을 공론장에서 다루었다.
이를 바탕으로 개헌의회법을 통과시켜 ‘제헌위원회’를 만들고 개헌을 위한 전국포럼을 개최하게도 했다. 포럼에 참여하는 “대략 1,000여 명의 구성원은 지리적 출신이나 성별에 있어 합리적인 배분으로” 이루어지도록 했고, 이 포럼의 활동은 아이슬란드의 개헌의회를 추동하기도 했으며 이 개헌의회는 다시 헌법심의회를 낳았다. 비록 헌법심의회의 헌법 초안이 보수 야당의 방해와 개혁 정부, 좌파녹색당의 미숙한 대응으로 실패하고 말았지만, 이 “세계 최초의 시민참여형 헌법 개정 과정은 그 자체로 혁신적이며 야심찬 발상으로써 아이슬란드 민주주의의 전환점으로 기억될 것이다.”
더 좋은 민주주의로서의 추첨시민의회
그렇다면 추첨시민의회의 의의는 무엇인 걸까. 그것은 먼저 참여의 평등성과 숙의민주주의를 이룰 수 있다는 점이며, 두 번째로는 광장의 힘을 일상적으로 제도화할 수 있는 점이다. 광장민주주의가 더 이상 기성 제도권으로 수렴되어 버리는 사태를 막을 수 있다는 점에서 추첨시민의회는 아주 큰 힘을 발휘할 수 있다. 그리고 실질적인 자유주의, 즉 국가가 정한 규범 안에서의 자유를 넘는 시민의 자유를 보장하면서 말 그대로의 공화주의를 실현시킬 수 있는 토대가 될 수 있다.
여기서 추첨제도에 대한 막연한 불안감에 대한 저자들의 말을 들어볼 필요가 있다. 저자들은 추첨제도에 대한 막연한 불안감을 하나하나 반박하며 그것에 대한 실증을 제시하고 있다.
캐나다 브리티시컬럼비아 선거개혁시민의회의 경우는 11개월이라는 기간 동안 161명의 구성원 중 오직 1명만이 중도 하차하였고, 출석률은 거의 100%에 가까웠다. 이와 함께 시민의회는 참여한 시민들이 어려운 이슈에 대하여 높은 수준의 능숙함을 발전시켜나가는 것을 확인할 수 있었다(Ferejohn 2008, 192~213). 또한 구성원들은 새로운 개념과 기술을 배우는 데 인상적인 헌신과 토론에서 보여준 서로에 대한 존경심을 통해 고양된 시민권의 질을 보여주었다는 점에서 일반 시민들에 중요한 직무가 주어졌을 때 책임감 없게 행동할 것이라고 단정할 필요는 없을 것이다. 따라서 추첨으로 선택된 시민들의 책임성을 낮게 평가할 이유가 없을 것이다(Citizens’ Assembly on Electoral Reform. 2004). 이 점에서 막연하게 일반 시민들이 책임감이 없을 것이라고 단정하기 전에, 바버(1984, 348)의 “책임감을 이행하려면 시민에게 책임이 주어져야 한다”라는 논의처럼 책임감 역시 참여할 기회가 주어질 때 증진될 수 있을 것이라는 점을 생각해보아야 한다. 시민 또는 참가자들을 끌어들이는 힘은, 그들의 노력이 정책 결정 과정에서 진지하게 받아들여질 것이라는 확고한 믿음에서 나오는 것이라고 할 수 있다.
즉 추첨에 의한 시민의회 구성에 관한 불신과 불안은 지금의 정치가 평범한 시민들의 능력과 도덕성, 책임감

대의민주주의의 결함은 시민들이 자신의 집단적 운명에 목소리를 낼 수 있는 채널이 부재한 현실과 그에 따른 정치적 무관심의 팽배함에 기인한다(주성수 2006, 42~3). 그 결과 일반 대중은 생산적이고 능동적인 정책 결정의 참가자이기보다는 소비적이고 수동적인 수혜자로 전락하기 쉽다. 즉, 정치를 주체적 관여의 문제가 아니라 흥미의 대상으로 바라보는 관객민주주의로 귀결될 위험이 덩달아 높아지게 된 것이다(강석찬 2008, 278~279). 이처럼 대의민주주의하에서 시민의 모습은 투표하지 않는 ‘무관심한’ 시민, 정부와 정치에서 소외된 ‘무력한’ 시민, 그리고 정치인, 이익집단, 언론에 ‘제 자리를 빼앗긴’ 시민 등 다분히 부정적인 모습으로 그려져 왔다. 특히 능동적 ‘시민’보다 수동적 ‘고객’ 또는 ‘소비자’가 더 많은 것이 문제로 부각된다(주성수 2006, 24).
― ‘1장 대의민주주의의 한계, 그 대안으로서의 참여민주주의’ (20쪽)

직접민주주의 차원의 이러한 실험은 일반 시민이 정치인들과 달리 이해관계에 좌우되지 않고 중요하고 기본적인 정치 문제들에 관해 진지하고 심오한 심의 과정을 수행할 수 있다는 것을 보여주었다. 시민의회는 선출 과정을 통해서 독립성과 공평성을 보장받았을 뿐만 아니라 참여한 시민들이 어려운 이슈를 심의하는 과정에서 높은 수준의 능숙함으로 발전해나가는 과정을 확인시켜주었다. 따라서 국민‘에 의한’ 정부라는 민주주의의 약속을 어느 정도 지켜내는 효과를 가져왔다(Ferejohn 2008, 192-213). 구성원들이 보여준 새로운 개념과 기술을 배우는 과정에서 인상적인 헌신, 서로에 대한 존경을 바탕으로 한 토론 과정에서 보여준 고양된 시민 덕양은 일반 시민들도 중요한 직무를 잘 수행할 수 있음을 증명했다(British Columbia Citizen’s Assembly on Electoral Reform 2004).
― ‘3장 추첨민주주의의 실행 사례’ (49~50쪽)

각 회기 시민의원은 예비회의와 본회의를 통해 상정 의제를 검토, 심의, 결정한다. 시민의원단은 20여 명 단위의 분회로 조직한다. 매기 시민의회 의원 임기가 당회 1기에 그치는 반면, 운영 기구는 일정한 임기가 있는 상설 기구일 것이다. 이 운영 기구는 정부와 국회의 주요 기관이 임명직과 선출직을 적절히 배합해 구성하는 것이 바람직할 것이다. 운영 기구는 시민의원단에 해당 의제에 대한 정확한 심의 자료를 제공할 전문위원회를 구성한다. (…) 특히 시민의회를 선거가 아닌 추첨으로 구성해야 된다는 주장의 근거로, 정치적 이해관계에서 벗어나 무엇을 대표・대의하지 않는다는 자체가 최대한 자유로운 상태에서 공정하게 심의할 수 있는 공적 토론장의 기반을 마련해주기 때문이라고 제시한 점이 의미 있다.
― ‘4장 추첨시민의회의 다양한 제안들’ (145~146쪽)
대통령 하야를 요구하는 촛불집회와 같이 민심의 거대한 표출을 제도권에서 즉각적으로 반영하기 위해서도 정당에 기반을 둔 기존 의회뿐만 아니라 시민의회가 요청된다. 즉 모든 사회계층을 포괄하는 대표 체제를 창출할 수 있다는 점에서 촛불의 제도화, 즉 광장정치의 제도화 차원에서 추첨시민의회가 그 대안이 될 수 있기 때문이다. 추첨시민의회는 일상적인 사회운동의 제도정치화를 가능케 하고 이를 통해서 정치적 탈독점을 통한 ‘다중 정치’ 시대를 현실 정치에서 구현할 수 있다. 그렇다고 해서 사회운동이 위축되는 것은 아니다. 추첨시민의회 의원들은 사회운동의 요구들을 제도정치에서 즉각적으로 반영할 수 있으며 추첨시민의회 의원들을 대상으로 다양한 이슈와 정책에 대해서 의견을 제시하고 이들을 추동할 수 있다는 점에서 그 역할이 더 강화될 수 있으며 현실 정치에서 반영될 여지가 지금보다 더 커질 수 있기 때문이다
― ‘6장 추첨시민의회의 함의’ (185)

인사말 / 005
1장 대의민주주의의 한계, 그 대안으로서 참여민주주의
1. 대의민주주의의 한계 / 017
2. ‘시민’의 부상과 참여민주주의의 대두 / 020
3. 참여민주주의에 관한 다양한 논의들 / 022
4. 기존 참여민주주의 논의에 대한 비판 / 026
2장 이론적 배경으로서 미니공중과 추첨
1. 미니공중 / 031
2. 추첨 / 034
3장 추첨시민의회의 실행 사례
1. 캐나다 두 개 주 차원에서의 선거제도개혁시민의회 / 043
1) 브리티시컬럼비아 선거제도개혁시민의회 / 044
(1) 도입 배경 / 044
(2) 구성 절차 / 046
(3) 과정 및 결과 / 047
(4) 성과 및 의의 / 049
2) 온타리오 선거제도개혁시민의회 / 050
(1) 도입 배경 / 050
(2) 구성 절차 / 054
(3) 과정 및 결과 / 056
(4) 성과 및 의의 / 064
2. 아일랜드 시민의회 / 067
1) 아일랜드 헌법 컨벤션 / 067
(1) 도입 배경 / 067
(2) 구성 절차 / 071
(3) 과정 및 결과 / 075
(4) 한계 및 의의 / 085
2) 아일랜드 시민의회 / 086
(1) 도입 배경 / 086
(2) 구성 절차 / 089
(3) 시민의회의 운영과 진행 / 092
(4) 의의 / 098
3. 아이슬란드의 헌법 개정 실험 / 100
1) 도입 배경 / 101
2) 진행 과정 / 103
(1) 국민회의 / 103
(2) 전국 포럼 / 105
(3) 개헌의회 / 107
(4) 헌법심의회 / 109
(5) 국민투표 / 112
3) 한계 및 의의 / 114
4. 캘리포니아 시민선거구획정위원회 / 116
1) 도입 배경 / 117
2) 구성 절차 / 121
3) 시민선거구획정위원회의 조직과 진행 / 126
(1) 조직 충원 / 126
(2) 지원 활동 / 129
(3) 지도 작성 / 132
(4) 의의 / 135
4장 추첨시민의회의 다양한 제안들
1. 의회 상임위원회로서 시민선거배심 / 141
2. 비상설 시민의회 / 144
3. 추가 입법부 차원의 인민원 / 146
4. 제4부로서 시민의회 / 151
1) 레이브의 대중부 / 151
2) 오현철의 제4부 / 154
5. 양원제 중 한 원을 추첨시민의회로 대체 / 157
6. 단원제에서 양원제 전환 시 추첨시민의회 도입 / 160
7. 기존 선거의회를 대체하는 추첨시민의회 / 161
5장 한국에서 적용 가능한 추첨시민의회 제안
1. 선거제도개혁시민의회 / 165
2 헌법개정시민의회 / 167
3. 양원제 개헌 시 추첨시민의회 도입 / 170
6장 추첨시민의회의 함의
1. 추첨시민의회의 의의 / 183
1) 평등한 참여와 충분한 심의가 가능한 공론장 제공 / 183
2) 광장 민심의 일상적 제도화 / 185
3) 자유주의와 공화주의의 실질적 구현 / 186
4) 선거와의 차별성 / 191
2. 추첨시민의회 비판과 반론 / 193
3. 한국에서 추첨시민의회 성공 가능성 / 198
4. 마무리 / 201
참고문헌 / 205
참고사이트 / 215
부록 /216

왜 우리는 추첨시민의회에 대해 관심을 가져야 할까요?
첫째는 ‘진정한 대표자는 누구여야 하는가’라는 질문에 답을 하기 위함입니다. “선거는 귀족적이고, 추첨은 민주적이다”라는 아리스토텔레스의 가르침처럼 선거가 본질적으로 불평등해, 돈과 사회적 인지도를 갖춘 엘리트에 국한된 대표자를 선출하는 데 그친다면 평범한 시민들의 목소리를 제대로 반영하기 어려울 것입니다. 특히 공천권을 쥔 자에게 맹목적으로 충성하도록 만드는 지금과 같은 의원 선출 방식하에서는 시민들의 요구에 귀 기울이는 ‘진정한 대표자’를 기대하기 어렵습니다.
둘째, 우리가 민주주의의 주인이라 자부할 만한 시민 덕성을 갖추었는지에 대해 반성적 성찰을 하기 위함입니다. 민주공화국인 대한민국에 태어났다고 해서, 보통 선거권이 부여되고 정기적 선거가 이루어지는 세상에 살고 있다 해서 자동적으로 민주 시민이 되는 것은 아니기 때문입니다. 바로 시민 덕성을 갖출 때 민주 시민이라고, 문명화된 진정한 시민이라고 할 수 있을 것입니다.
마지막으로, 여러 차례의 촛불집회에서 발현된 시민들의 목소리를 제도 정치의 장으로 끌어올리기 위함입니다. 중요한 사안이 있을 때 시민들은 집회나 시위를 통해 의사를 표현해 왔습니다. 무작정 촛불집회의 한계를 앞세워 비판하기보다는 이러한 사회운동을 어떻게 제도 정치로 가져올 수 있는가에 대한 진지한 고민이 필요한 때입니다. 추첨으로 구성하는 시민의회는 일상적인 사회운동의 제도 정치화를 가능케 하는 장치로서 기능할 수 있습니다. 추첨시민의회는 당리당략을 떠난 시민들이 이슈를 공정하게 심의하고 해결책을 내놓을 수 있다는 점에서 사회운동의 요구를 제도 정치에 즉각적으로 반영하는 기제가 될 수 있습니다.


—「저자의 말」 중