오늘날 대한민국의 병폐는 누구의 책임인가?
말단 공무원인가, 최종 결정권자인 대통령인가?
관료 조직의 문제점에 날카로운 통찰과 해법을 전하다

해가 바뀌고, 사람이 바뀌어도 해결되지 않는 관료 조직의 고질적인 문제의 원인은 무엇일까? 위로 올라갈수록 더 큰 권한과 권력을 갖지만 아무것도 책임지지 않는 의사결정 시스템이 바로 원인이다. 독일에서 경영학을 공부하고 한국은행에서 20년간 일한 저자는 자신의 경험을 바탕으로 똑똑한 사람들이 결정권자가 되면 멍청한 선택만 하게 되는 관료 사회의 문제점을 날카롭게 짚고, 벼랑 끝에 선 한국이 나아가야 할 해법을 세 가지로 제시한다.
첫째는 관료 사회의 구성원들 각자가 자신의 고유한 일을 가지고 있어야 한다는 것이다. 그는 ‘직무의 사유화’라는 말을 통해 구성원들의 자율적인 판단과 주체적인 업무 수행 권한의 중요성을 강조한다. 둘째는 ‘국민에 의한 평가 방식 도입’이다. 공공서비스를 제공받는 주체는 국민이며 따라서 공무원 조직의 최우선 과제는 국민의 만족도 증대가 되어야 하지만, 현재 인사고과는 윗사람의 평가로 이루어지기 때문에 소위 ‘눈치 보기’ 문화가 개선되기 어려운 것이 현실이다. 마지막으로 셋째는 ‘선발의 객관화’다. 내부 승진을 줄이고, 적극적으로 똑똑한 인물을 공개적으로 기용해야만 조직에 미래가 있다.



올라갈수록 권한은 커지지만 책임은 줄어든다?
문제의 핵심은 비상식적인 관료 시스템!

삼풍백화점 붕괴, 대구 지하철 참사, 국가정보원의 선거 개입과 간첩 조작 사건, 용산 참사 그리고 세월호의 침몰…. 국가적 대형 사고가 발생할 때마다 누군가는 책임을 지고 사퇴하고, 후속 조치들이 발표되지만 그때뿐이다. 시간이 지나면 사건은 형태를 달리하여 되풀이된다.
<똑똑한 사람들의 멍청한 짓>의 저자 최동석 교수는 이러한 현상이 반복되는 원인을 개인의 무능이나 국민성이 아닌 ‘관료 조직의 의사결정제도’에 두고 있다. 시스템이 똑똑한 사람들을 무능하게 만든다는 것이다. 그 의사결정 메커니즘이 바로 ‘품의제도’다.
품의제도란 조직에서 어떤 사안에 대한 의사결정을 내릴 때, 실무를 담당하는 하급자가 양식화된 문건을 작성한 뒤 이를 윗선으로 올려 최종결정자에게까지 차례차례 결재를 받아 시행하는 제도를 말한다. 그렇기 때문에 어떤 의사결정에 문제가 발생하면 그 책임은 최종결정자뿐만 아니라 결재에 참여한 모두에게 있다. 그래서 품의제도는 마치 여러 사람의 의견을 수렴하여 사안을 결정하는, 얼핏 보면 ‘민주적인 제도’처럼 보인다. 하지만 이는 최종결정자에게 권한은 몰아주고 책임은 지우지 않는 제도일 뿐이다.
우선 의사결정에 대한 권한과 책임이 불분명하기 때문에, 하급자는 본인이 직접 잘못된 의사결정과 실행을 하지 않더라도 권력자의 필요에 따라 희생양이 될 수 있다. 대개 윗사람이 행사한 권한에 대한 책임은 아랫사람이 지고, 그래서 큰 사고가 발생하면 그 사건과 직접적인 관련이 없는 사람들이 도의적인 책임을 지고 물러난다. 이 제도에서 부하들은 상관에게 품의하기 위한 ‘인적 자원’에 불과할 뿐 아무런 자율적 결정 권한도 없고, 고유 업무도 갖지 못한다.
그럼에도 품의제도가 폐기되지 않는 이유는 간단하다. 권위주의적인 사람들에게는 품의제도보다 더 좋은 제도가 없기 때문이다. 상관이나 지도자로서 현실을 분석적이고 체계적으로 이해한 후 이를 토대로 보다 더 나은 미래를 설계하려면 끊임없는 공부와 창의적인 아이디어 생산이 필요하지만 이는 그렇게 간단하지 않다.
최동석 교수는 독일연방은행 직원들과 나누었던 대화를 통해 이러한 우리나라의 관료 사회와 서구 관료 사회의 실태를 비교한다.

“우리는 63세까지 일해야 해요. 정년 나이가 너무 높아서 불만이지요.”
“우리는 58세까지밖에 일을 못 해요. 그것도 56세에는 현업에서 손을 놓고 후선으로 물러나야 하는데, 독일은 상당히 좋은 편이군요. 우리도 정년을 좀 더 연장해야 하겠네요.”
“(…) 역시 한국인은 일하기를 좋아하고, 더 오래 일하기를 원하는군요. 우리가 58세까지라면 얼마나 좋을까….”
저는 어안이 벙벙해졌습니다. 그들은 정년을 낮추기를 원했고 우리는 63세까지 연장하기를 원하고 있으니 말입니다. (…) 그들이 은퇴하기를 원하는 이유는 윗자리로 올라갈수록 자신이 직접 처리해야 할 업무량과 권한이 늘어날 뿐 아니라 동시에 책임도 막중해져 육체적, 정신적 압박이 훨씬 커지기 때문입니다. (…) 그뿐 아니라 우리나라 사람들이 위로 올라가면 갈수록 권한은 막중해지면서 책임은 오히려 줄어드는 매우 ‘야릇한’ 시스템 속에 살고 있다는 사실을 잘 모르기 때문입니다 ―??한국인은 일하기를 좋아한다???중에서

올라갈수록 책임과 권한이 모두 막중해지는 서구 조직과 달리 우리나라 관료 사회는 지위가 올라갈수록 더 많은 아랫사람들을 거느리고, 더 많은 보수를 받고, 더 많은 권력을 누리지만, 반면 책임은 오히려 줄어드는 기형적인 구조를 갖고 있다. 승진 이데올로기가 우리 사회를 지배하고 있는 이유도 바로 여기에 있다. ‘일단 올라서면 모든 것을 갖되 아무것도 책임지지 않는’ 원시적이고 야만적인 제도 때문에 수단과 방법을 가리지 않고 승진하고 승리하는 데 사활을 거는 것이다. 이러한 시스템 안에서는 관료들이 국민이나 아랫사람들을 신경 쓰지 않는 것도 어찌 보면 당연한 일이다. 오직 자신에게 은혜를 베풀어줄 상관에게만 잘 보이면 되기 때문이다.

제도를 바꾸지 않는 한
어떠한 개혁도 성공할 수 없다

영어에는 ‘결재’라는 단어가 없다. 개인이 독립적으로 자신의 권한과 책임에 따라 의사결정을 하기 때문이다. 최동석 교수는 품의제도의 대안으로서 이러한 합리적인 의사결정 방식을 제시하면서 이를 ‘단위업무담당제’라고 부른다.
단위업무담당제에서 상관은 의사결정 사안을, 품의제도에서처럼 위계질서에 따라 업무 지시를 내리는 게 아니라 그 사안에 대한 전문가, 즉 적임자를 골라 직위에 관계없이 업무 지시를 내린다. 그러면 업무를 맡은 담당자는 자신의 부하에게 그 일을 재차 지시하는 것이 아니라 직접 검토안을 작성하여 보고한다. 그리고 상관은 보고안을 검토한 후 자신의 책임하에 의사결정을 내린다. 그렇기 때문에 각 직책을 맡은 사람들은 자신의 고유 업무를 갖고 있을 뿐 아니라 자신의 결정에 대한 책임을 오롯이 진다. 평가 역시 직무 수행 결과에 따라 매겨지기 때문에 규제를 위한 규제도 있을 수 없다. 한마디로 각자 자기 일을 자기가 알아서 하는 시스템인 것이다.
국가적인 위기를 경험할 때마다 개인의 의식을 바꾸고, 조직을 바꿔야 한다고 말한다. 그래서 의식 개혁을 위한 각종 교육과 연수 프로그램을 만들어 시행한다. 그러나 이는 잘못된 방법이다. 우리는 이미 새마을 운동, 새정신 교육, 새생활 운동, 바르게 살기 운동, 심성 훈련, 각종 의식 개혁 교육 등에 수많은 시간을 소비했다. 구호나 운동, 정신 교육 프로그램으로는 개인이 변화하지 않는다는 것을 우리 모두는 경험적으로 알고 있다. 오히려 개인의 의식을 바꿔야 한다는 구호는 자신의 생각을 조작하려 한다는 반감을 갖게 할 뿐이다.
인간이 만든 제도는 결국 다시 인간을 만든다. 오늘날 대한민국의 관료 조직이 과거에 성공적이었던 사고방식과 행동 패턴을 바꿔야 하는 이유도 바로 여기에 있다. 제도를 바꾸지 않으면 부패에서 부패로, 왜곡에서 왜곡으로 이어지는 악순환의 고리를 끊을 수 없다. 무능과 부패를 가속화하는 제도에서 벗어나지 못하는 한, 어떠한 개혁도 무용지물이 되고 말 것이다.

세월호 유가족에게 달려간 정치인이나 고위공직자들의 행태를 보세요. 그들은 비서진을 데리고 현장에 도착해서 한결같이 뭔가를 보여 주려고 애를 쓰고 있습니다. 사진을 찍어서 시민들에게 좋은 이미지를 보여 주려고 합니다. (…) 보여 주어야 한다는 자본주의 이념에 깊이 물들어 있기 때문입니다.
민주주의 이념을 생활화하는 정치인이나 공직자라면 유가족 앞에서 무릎을 꿇고 그들의 이야기를 들어줍니다. 듣는 행위는 타인의 고통을 함께 나누어 갖겠다는 의미입니다. 타인의 아픔에 깊이 공감할 때 들을 수 있습니다. 공감이 없으면 들리지 않습니다.
― 󰡐보이지 않는 것을 보지 못하는 사람들󰡑 중에서

지금 우리 주변에는 공감의 리더십을 기르자, 소통 능력을 기르자, 허리띠를 졸라매고 스펙을 쌓자, 창의성을 길러야 한다, 인성교육을 시켜야 한다는 등 다양한 구호성 처방만이 팽배해 있습니다. 물론 이런 접근 방식도 도움이 되겠지만 그것은 일시적인 대증요법일 뿐 근원적 치유책이 될 수 없습니다. 저는 이러한 구호성 대증요법을 주장하는 사람들이 대개의 경우 이 사회의 지도층 인사라는 데 놀라움을 금치 못합니다. 우리는 이 사람들이 그동안 잘못된 제도적 장치에 의해 사회적 혜택을 톡톡히 보아 왔다는 사실을 알아야 합니다.
― 󰡐한국인은 일하기를 좋아한다?󰡑 중에서

조직이 의사결정하는 것은 불가능하며, 조직은 인간의 의사결정을 위한 보조적 수단에 불과합니다. 그러나 특히 우리나라의 경우에는 인격체가 의사결정의 주체가 되는 것이 아니라 비인격체인 조직이 결정하는 것처럼 의제(擬制)되어 있습니다. 어떤 개인이 그 의사결정에 대하여 책임지는 것을 매우 부담스러워하기 때문에 조직 전체가 책임지도록 의사결정체계를 만들어 놓았습니다. 이것이 바로 품의제도이며 총체적 부패를 감싸고 있는 핵심적 체계의 하나입니다.
― 󰡐어찌 하오리까 : 품의제도란 무엇인가?󰡑 중에서

인재 선발의 공정화 및 객관화야말로 조직의 사회적 효과성을 높이는 첩경입니다. 여기서 오해하지 말아야 할 것은 객관화라는 용어는 인사고과를 점수화하라는 말이 아니라는 점입니다. 객관화란 누가 봐도 그 사람이 그 자리에 있는 게 옳겠다고 생각할 수 있게 하라는 것입니다. 한 직장에서 몇 년을 같이 일해 보면, 그 사람의 실력, 인격, 가치관을 훤히 알게 됩니다. 바로 그런 주관적 판단들이 모여 서로 합의(consensus)를 이룸으로써 유능한 인재를 발탁하게 됩니다.
― ‘조직을 어떻게 볼 것인가? : 선발의 객관화’ 중에서

관료들에게 자신들이 섬겨야 할 국민은 안중에도 없습니다. 오직 자신에게 은혜를 베풀어 줄 우두머리에게만 잘 보이면 되기 때문입니다. 일반 직장사회에서도 권한이 전혀 분산되지 않은 채 승자가 모든 것을 독식하도록 제도화돼 있기 때문에, 오로지 승리와 승진의 이데올로기가 우리 사회를 지배하고 있을 뿐입니다.
불법적으로라도 일단 올라서고 보자는 생각이 팽배할 수밖에 없습니다. 이런 사회에서 관료들이 오로지 위만 쳐다보며 일하는 것은 당연한 일인지도 모릅니다. 그러니 부정직하고 불합리한 사람은 이익을 보지만, 정직한 사람이 오히려 손해 보는 사회가 된 것입니다.
― 󰡐에필로그󰡑 중에서

저자의 말 호소하는 마음으로

프롤로그 왜 그랬을까
복사본이 사라진 사회에서
해경은 왜 그랬을까?
고위공직자들은 왜 그랬을까?
박근혜는 무능한가?

1부 인간과 조직을 어떻게 볼 것인가?

1장 인간을 어떻게 볼 것인가? : 부패의 악순환 구조
어쩌다 이렇게 됐나?
보이는 것과 보이지 않는 것
보이지 않는 것을 보지 못하는 사람들
인간을 어떻게 볼 것인가?
현대 학문의 뿌리 ― 인간이 자원이라고?
전통적 인간관에 대한 반성
잘못된 인간관에서 출발한 경제학
무엇이 문제인가?
부패의 악순환
선과 악이 공존하는 전인적 인간관

2장 조직을 어떻게 볼 것인가? : 인간을 위한 조직설계
강의시간 중에 뜨개질 하는 학생들
새로운 조직이해
효과적인 조직은 어떠해야 하는가? ― 조직설계를 위한 세 가지 파라미터
필요충족성
유연성
의사결정성
‘열심히 일하라’는 헛소리
정보?지식사회형 조직
조직을 변화시키려면
그러면 무엇을 바꿔야 할 것인가? ― 조직혁신을 위한 세 가지 조건
직무의 사유화
수요자에 의한 평가
선발의 객관화
이러한 변화가 이루어지기 위해서는

2부 무엇이 조직을 병들게 하는가?

3장 ‘인간을 위한 거울’이 깨졌으나… : 문화의 병리학적 진단
지역감정은 나쁘다?
사람이 본능에만 사로잡혀 있지 않는 까닭
문화란 무엇인가? ― ‘인간을 위한 거울’
인간은 문화를 창조하지만, 문화는 다시 인간을 만든다
문화를 어떻게 분석할 것인가? ― 문화의 병리학적 원리
기업가의 부도덕성이 문제라고?
조직이란 무엇인가 ― 인간, 구조, 체계
조직이 병들다니?
인격장애
구조장애
체계장애
조직실패의 악순환 모델
‘인간을 위한 거울’이 깨졌으나…

4장 나라를 망친 ‘어찌 하오리까’ 품의제도의 덫
한국인은 일하기를 좋아한다?
총체적 부패
‘어찌 하오리까’ ― 품의제도란 무엇인가?
품의제도는 정말 민주적인 제도인가?
품의제도의 진정한 문제점
무슨 일이 어디서 어떻게 벌어지고 있는지 알 수 없다
합리적 의사결정이 원천적으로 불가능하다
조직의 폐쇄성을 강화시킨다
결과에 대해 아무도 책임지지 않는다
전문성을 키울 수 없다
중요한 결정은 품의대상이 아니다
어째서 품의제도를 버리지 못하는가
품의제도가 생산한 인물들
상관순응형 인물
무데뽀형 인물
품의제도의 덫에 걸려든 YS와 DJ
그러면 어떻게 할 것인가? ― 단위업무담당제를 도입해야
단위업무담당제의 효과
인사고과제도를 함께 고쳐야

에필로그 시스템 개혁에 관한 대화와 토론을 위하여