CHAPTER 01 지방자치의 새로운 이해와 발전방향

Ⅰ 서 론 1

Ⅱ 지방자치의 새로운 이해 2
1. 지방자치의 개념요소 _2
2. 지방자치의 개념과 목적 _5

Ⅲ 환경변화에 따른 지방자치요소의 변화전망 7
1. 세 계 화 _7
2. 민 주 화 _10
3. 정 보 화 _12
4. 요 약 _14

Ⅳ 자치환경변화에 따른 지방자치의 대응과제 15
1. 기본방향 _15
2. 분권의 내실화 _16
3. 참여의 활성화 _17
4. 지방정부의 중립성 확보 _18

Ⅴ 결 론 20

PART 01 지방정부

CHAPTER 02 자치단체장의 리더십

Ⅰ 서 론 25

Ⅱ 리더십과 단체장의 자질 26
1. 리 더 십 _26
2. 단체장의 자질 _27

Ⅲ 리더십의 제약요인 32
1. 참 여 자 _32
2. 지역의 여건 _38

Ⅳ 단체장 리더십의 역할기대 38
1. 참여자와의 관계에서 본 역할기대 _39
2. 역할의 성격을 기준으로 본 역할기대 _39

Ⅴ 결 론 44

CHAPTER 03 자치단체장 정책행태의 국제비교

Ⅰ 서 론 47

Ⅱ 국제비교분석 50
1. 자치단체장의 인적 특성 _50
2. 정책결정과정에서의 영향력 _51
3. 자치단체장과 행정관료의 상대적 영향력 _54
4. 자치단체장의 정책선호 _55
5. 자치단체장 정책선호의 반영도 _58
6. 주민의 정책선호에 대한 자치단체장의 인식 _61
7. 쟁점사항에 대한 단체장의 태도 _63

Ⅲ 요약 및 정책적 함의 66

CHAPTER 04 지방재정: 이론과 실증

Ⅰ 서론 70

Ⅱ 지방재정 전통이론: 재정연방주의를 중심으로 71

Ⅲ 2008년 경제위기 이후 지방재정 74

Ⅳ 지방재정의 기초 80
1. 예산과정 _81
2. 세입 _83
3. 세출 _88

Ⅴ 한국지방재정의 과제 89

CHAPTER 05 의결기관과 집행기관의 관계 98

Ⅰ 서 론 98

Ⅱ 의결기관과 집행기관의 관계 101
1. 권한관계 _101
2. 갈등관계 _104

Ⅲ 바람직한 관계정립을 위한 정책방향 109
1. 기본방향 _109
2. 권한의 균형화 _112
3. 갈등의 효과적 해결 _115

Ⅳ 결 론 118

CHAPTER 06 주민-지방의원의 관계정립

Ⅰ 주민-지방의원간 관계정립의 의의 121

Ⅱ 주민-지방의원간 관계의 실태 123
1. 실 태 _123
2. 원 인 _126

Ⅲ 주민-지방의원 관계 정립방안 128
1. 기본방향 _128
2. 의원의 대표역할 강화 _129
3. 주민활동 강화 _134
4. 환경적 요인 _137

Ⅳ 결 론 139

CHAPTER 07 지방교육자치제의 발전방안

Ⅰ 서 론 141

Ⅱ 지방교육자치란 무엇인가 142
1. 교육행정기관의 자치로 보는 관점 _143
2. 교육주체의 자치로 보는 관점 _144
3. 지방자치의 일환으로 보는 관점 _146
4. 종 합 _147

Ⅲ 지방교육자치제의 현황과 문제점 148
1. 현 황 _148
2. 문 제 점 _148

Ⅳ 발전방안 152
1. 일반지방자치기구와 지방교육자치기구의 일원화 _152
2. 교육의 지방분권 강화 _153
3. 학교자치의 활성화 _154
4. 지방교육행정의 중립성 확보 _155

Ⅴ 결 론 156

PART 02 참여

CHAPTER 08 지방정부의 정책결정과 주민참여

Ⅰ 지방정부의 정책결정의 의의 161

Ⅱ 지방정부의 정책결정과 주민복지 163
1. 정책결정자 _163
2. 지방의 정책결정과 주민복지 _164

Ⅲ 지방의 정책결정과 주민참여 168
1. 주민참여의 뜻 _168
2. 정책결정과정에 대한 주민참여의 효과 _168
3. 정책결정과정에 대한 주민참여의 부정적 효과 _170

Ⅳ 주민참여의 활성화를 위한 제도화방향 171
1. 주민참여의 활성화 _171
2. 참여제도화의 의의 _171
3. 참여제도화의 방향 _172

Ⅴ 결 론 174

CHAPTER 09 삶의 질과 주민참여

Ⅰ 서 론 176

Ⅱ 주민참여와 삶의 질 178
1. 개 념 _178
2. 주민참여의 삶의 질에 대한 기여 _183

Ⅲ 결 론 187

CHAPTER 10 주민참여의 제도화

Ⅰ 서 론 189

Ⅱ 이론적 배경 191
1. 주민참여의 필요성 _191
2. 수권처방으로서 주민참여의 의의 _192
3. 참여제도화의 중요성 _193

Ⅲ 실 태 195
1. 주민참여의 실태 _195
2. 주민참여제도화의 실태 _197

Ⅳ 주민참여의 활성화방안: 제도적 방안을 중심으로 200
1. 기존제도의 운영개선 _200
2. 참여통로의 확충 _205

Ⅴ 결 론 209

CHAPTER 11 지방공직자에 대한 주민접촉

Ⅰ 서 론 212

Ⅱ 이론 및 가설 215
1. 주민참여와 주민접촉 _215
2. 상대적 접촉선호 _216
3. 접촉의 영향요인 _217

Ⅲ 분 석 218
1. 변수 및 분석방법 _218
2. 분 석 _220

Ⅳ 결 론 224

CHAPTER 12 지방정치와 참여불평등

Ⅰ 서 론 227

Ⅱ 참여유형, 사회경제적 지위, 참여불평등 230

Ⅲ 분 석 232
1. 변수 및 분석방법 _232
2. 분 석 _235

Ⅳ 참여불평등에 대한 대응과제 239

Ⅴ 결 론 244

CHAPTER 13 지방정부의 여론수렴

Ⅰ 서 론 247

Ⅱ 이론적 배경 251
1. 개념: 여론수렴 _251
2. 여론수렴의 유형 _253
3. 여론수렴의 필요성 _254
4. 효율화의 기본전제 _254

Ⅲ 여론수렴의 실태 255
1. 여론수렴조직 _255
2. 여론수렴방법 _257
3. 여론수렴실태 _258

Ⅳ 효율화를 위한 정책방향 259
1. 공무원의 인식 제고 _259
2. 여론수렴조직체계의 개선 _260
3. 여론수렴방법의 효율적 활용 _264
4. 기본운영방향의 개선 _267

Ⅴ 결론: 여론수렴 효율화의 전제조건 268
1. 홍보와의 연계 _269
2. 참여자의 인식 및 역할정립 _270
3. 지방자치의 내실화 _272

CHAPTER 14 지방정책과정에서의 시민단체의 영향력

Ⅰ서 론 273

Ⅱ 지방정책과정과 시민단체 276
1. 시민단체 _276
2. 지방의 시민단체 _277

Ⅲ 지방정책과정에서의 시민단체의 참여실태 279
1. 자료 및 분석방법 _279
2. 활 동 _281
3. 영 향 력 _283
4. 참여활동의 효율성: 정책 반응성 _285

Ⅳ 결 론 287

CHAPTER 15 지방화?세계화시대의 시민의식

Ⅰ 문제의 제기 290

Ⅱ 지방화.세계화시대의 바람직한 시민의식 292
1. 지방화.세계화와 다중시민성(multiple citizenship) _292
2. 시민의식의 요소 _293
3. 시민의식의 내용 _295

Ⅲ 시민의식의 실태 299
1. 참여의식 _299
2. 공동체의식 _300
3. 개방의식 _301
4. 민주적 의사결정태도 _302

Ⅳ 결론: 바람직한 시민의식 함양을 위한 시민교육 302

CHAPTER 16 지방정치참여와 시민교육

Ⅰ 서 론 306

Ⅱ 지방정치, 시민참여, 시민교육 310
1. 시민참여와 시민교육 _310
2. 직접참여와 간접참여의 상대적 교육효과 _311
3. 지방정치참여와 시민교육 _313

Ⅲ 시민교육을 위한 지방정치의 민주화 315
1. 시민참여기회의 확대 _316
2. 지방정부의 대응성 증대 _318

Ⅳ 결 론 320

CHAPTER 17 정당의 지방자치참여

Ⅰ 문제의 제기 323

Ⅱ 정당참여배제론의 논거와 비판 324
1. 지방자치의 비정치성 _324
2. 중앙정치에 지방자치 예속 _325
3. 정당에 대한 불신 _326
4. 기득권층의 과다진출 _327
5. 정당의 지역패권주의 _328

Ⅲ 정당참여배제에 따른 문제 329
1. 정당참여배제의 곤란성 _329
2. 주민의 선택기회 제한 _330
3. 책임정치의 저해 _331
4. 지방의회의 위상저하문제 _331
5. 복지정책의 소홀문제 _332

Ⅳ 결론: 정당참여의 기능화 조건 332

PART 03 정부간 관계

CHAPTER 18 중앙과 지방정부간 관계와 과제

Ⅰ 서 론 337

Ⅱ 분권에 대한 관점과 적정분권 338
1. 집권론과 분권론 _338
2. 자치이념과 적정분권 _341

Ⅲ 분권의 실태 345
1. 기존의 연구에 의한 실태 _346
2. 지방자치법상의 실태 _347

Ⅳ 중앙과 지방정부간 관계 정립을 위한 과제 348
1. 지방의 자율권 신장 _348
2. 통제의 적정화 _352

Ⅴ 결 론 355

CHAPTER 19 지방정부간 관계와 과제

Ⅰ 서 론 358

Ⅱ 협력수단의 확충 358
1. 기존 협력방식의 활성화 _359
2. 추가적인 협력방식의 도입문제 _361

Ⅲ 지방정부간 분쟁의 조정 362

Ⅳ 결 론 364

CHAPTER 20 분권과 균형발전

Ⅰ 문제의 제기 366

Ⅱ 지방자치, 분권, 균형발전 368

Ⅲ 분권과 균형발전 370
1. 분권과 균형발전의 의의 _370
2. 분권과 균형발전의 실태 _371
3. 분권과 균형발전의 효과 _373
4. 분권과 균형발전의 상호관계 _376

Ⅳ 분권 및 균형정책의 평가와 과제 381
1. 평 가 _381
2. 정책과제 _382

Ⅴ 결 론 386

PART 04 정책

CHAPTER 21 지방정책과정 참여자간의 상대적 권력관계

Ⅰ 서 론 391

Ⅱ 이 론 394
1. 엘리트론 _396
2. 다 원 론 _397
3. 관리자론 _398
4. 종 합 _398

Ⅲ 분 석 399

Ⅳ 결 론 405

CHAPTER 22 지방정부 공공서비스 배분의 형평성

Ⅰ 서 론 410

Ⅱ 공공서비스 배분과 평등 413
1. 평등: 균등 및 형평 _413
2. 서비스 수요 _415
3. 서비스 수요의 구성요인 _416
4. 서비스 배분상의 형평성 기준 _419
5. 효율성, 효과성, 대응성 및 형평성 _420

Ⅲ 공공서비스 배분실태 분석: 형평성 분석 422
1. 기본연구설계 _422
2. 통계자료의 분석 _422
3. 설문조사 분석 _426

Ⅳ 결 론 429

CHAPTER 23 정책유형과 지방정부의 공공서비스 배분

Ⅰ 서 론 432

Ⅱ 서비스 배분에 관한 기존 이론모형 434
1. 정치적 모형 _434
2. 계급차별 모형 _434
3. 관료제적 모형 _435
4. 경험적 연구 _436

Ⅲ 통합이론 모형: 서비스 유형의 서비스 배분에 대한 효과 437
1. 관료의 동기 _437
2. 관료와 환경 _438
3. 서비스의 유형 _440
4. 서비스 유형과 서비스 배분결정 _444

Ⅳ 분 석 448
1. 분석대상 _448
2. 변수 및 데이터 _449
3. 결과의 분석 _452

Ⅴ 결 론 457

CHAPTER 24 지방정부의 복지정책정향

Ⅰ 서 론 459

Ⅱ 이론적 배경 462
1. 이 론 _462
2. 기존의 연구 _468

Ⅲ 연구설계 470
1. 분석사례 _470
2. 종속변수 _470
3. 독립변수 _471

Ⅳ 분 석 473

Ⅴ 결론 및 함의 480

PART 05 평가 및 혁신

CHAPTER 25 한국지방자치의 평가: 제도의 집행측면을 중심으로

Ⅰ 서 론 485

Ⅱ 분석의 틀 486
1. 지방자치의 목적과 이념 _486
2. 지방자치의 구성요소 _487
3. 분석의 틀 _489

Ⅲ 지방자치제의 집행성과 491
1. 분 권 화 _491
2. 참여의 제도화 _499
3. 중 립 화 _501

Ⅳ 결 론 504

CHAPTER 26 지방행정정보공개의 행정통제효과

Ⅰ 행정통제론적 접근 507

Ⅱ 행정정보공개와 행정책임성 510
1. 개 념 _510
2. 정보공개의 필요성 _511
3. 정보공개의 행정책임성제고효과 _514
4. 정보공개의 부작용 _521
5. 지방정부 행정정보공개의 특징 _521

Ⅲ 제 언 522
1. 정보공개조례의 중요성 인식 _522
2. 행정관료의 정보공개의지 함양 _523
3. 정보공개수단: 청구공개와 정보공표 _526
4. 정보매체의 선별적 이용 _530
5. 정보의 종류와 공개전략 _531
결 론 534

CHAPTER 27 지방의 정책혁신 확산과 시간

Ⅰ 서 론 536

Ⅱ 지방차원의 정책혁신확산에 관한 이론모형 538
1. 정태적 모형 _539
2. 시간요인 모형 _540

Ⅲ 사례분석: 행정정보공개조례의 확산 543
1. 확산실태: 불균형 확산 _543
2. 확산추세: 준(準)부활형 _546
3. 광역자치단체별 확산실태 분석 _548

Ⅳ 결 론 555

CHAPTER 28 지방정부의 책임성

Ⅰ 서 론 560

Ⅱ 지방정부에 대한 통제전략 562
1. 시 장 화 _563
2. 내부통제 _563
3. 시민통제 _566
4. 중앙통제 _570

Ⅲ 지방정부의 역량강화 571

Ⅳ 결 론 574

CHAPTER 29 토착비리와 지방정치 혁신

Ⅰ 서 론 576

Ⅱ 실 태 577

Ⅲ 유착관계형성의 원인 579

Ⅳ 유착관계에 대한 대책으로서의 지방정치 쇄신 580

Ⅴ 결 론 584

참고문헌 _585
찾아보기 _625

제4판 머리말
한국지방자치는 새로운 환경변화에 따른 시험대에 직면해 있다. 중요한 원인 중의 하나는 팬데믹시대의 도래이다. 2020년 초부터 전 세계로 확산된 COVID19 팬데믹 사태는 건강에 대한 직접적 위협을 넘어 사회전반에 걸쳐 총체적 위기요인이 되었고, 이에 대한 대응과정에서 국가는 광범한 사회분야에 걸쳐 전례없이 적극적 역할을 수행하고 있다. 이른바 국가의 귀환이다. 문제는 이같은 상황이 그 필요성에도 불구하고 자치단체의 역할, 정부 간 관계, 그리고 시민적 자율에 대하여 새로운 시험이 되고 있다는 점이다. 지방자치의 정체성과 방향정립에 대하여 새로운 성찰이 요청되는 이유이다. 또 다른 원인 역시 팬데믹과 관련된다. 팬데믹시대 하에서 시민의 경제생활과 삶의 질은 중대한 위협을 받게 되었으며 이에 따라 생활안전과 웰빙(행복)에 대한 시민의 감수성이 크게 증대되었다. 이에 더하여 팬데믹의 위협에 따라 시민의 이동성에 대한 자율적, 타율적 제한이 강화되고 비대면 접촉이 대면접촉을 상당 부분 대치하면서 시민의 정주성이 강화되었다. 이 같은 경향이 강화되면 될수록 주민의 생활근거에 근접한 지방자치단체에 대한 역할기대가 더 커지게 된다. 지방정부의 획기적 역량강화가 요청되는 이유이다. 또 다른 중요한 요인은 인구구조의 변화이다. 주지하다시피 한국의 노령화는 저출산, 평균 수명 연장 등과 겹쳐 세계에서 유래가 없을 정도로 빠르게 진행되고 있다. 농촌지역의 노령화는 특히 심각하다. 문제는 노령화가 한편으로는 노인복지와 접근행정 수요의 증가에 따른 지출요인 증대를, 다른 한편으로는 생산활동 위축과 담세능력 저하에 따른 수입요인 감소를 초래하여 행재정 역량이 열악한 자치단체 특히 군 단위 자치단체에게 존폐의 위협요인이 된다는 것이다. 지방행정체제 개편, 서비스전달체계 혁신, 커뮤니티 참여거버넌스 체제 구축 등 획기적 대책이 요청되는 이유이다.
이러한 문제의식을 갖고 개정작업을 시작하였으나 사정이 여의치않아 다음 개정작업의 과제로 남겨두고, 이번에는 일부 내용에 국한하여 개정작업을 하였다. 개정 내용은 크게 두 가지이다. 첫째, 그간 변화된 지방자치제도의 변화를 반영하였다. 특히 2020년 12월에 개정된 지방자치법의 내용을 반영하여 책의 내용 곳곳을 수정하였다. 공포 후 1년 후 시행예정인 동 개정법률은 지방자치단체 기관구성의 다양화 근거 마련, 중앙지방협력회의 설치, 특례시 설치, 지방의회 사무직원에 대한 지방의회의장의 인사권 강화, 규칙에 관한 주민의견 제출권 부여, 기초자치단체의 위법부당행위에 대한 중앙정부의 개입 강화 등 몇 가지 중요한 변화를 포함하고 있어 이에 대한 논의가 필요하였다. 둘째, 지방재정에 관한 장을 새로 마련하였다. 재정은 지방자치 수행의 근간요소 중 하나임에도 불구하고 지금까지 이 책에서는 별도로 다루지 않았는데 늦게나마 보완을 시작하게 되었다.
이번 개정작업에는 필자의 연구실에서 함께 수학한 바 있는 젊고 유능한 두 학자가 공동으로 참여하였다. 보람으로 생각하며 이들의 참여를 계기로 이 책이 한국지방자치에 관한 연구와 실천에 보다 의미있는 기여를 하게 될 것으로 기대한다. 아울러 어려운 여건에도 불구하고 개정기회를 주신 박영사 안종만 회장님, 조성호 이사님, 편집부 전채린 과장님께 감사드린다.

2021년 2월
저자들을 대표하며
이승종