남북 관계에 대한 새로운 접근법
다층적·복합적 남북 교류를 위한 지침서

이 책은 남북 관계의 구조적 측면에서 지속 가능한 대북정책 수립을 목표로 하고 있다. 이를 위해 우선 기존 대북정책을 검토한 후 지속 가능하고도 새로운 대북전략을 제시하고 있다. 새 전략은 이슈, 주체, 접근 방식에서 기존의 접근법과 다르다. 새로운 대북 접근법은 중앙정부의 역할을 부인하지 않지만 비정부주체의 역할을 강조한다. 이른바 ‘다층적 관여 전략’은 여러 주체가 다양한 이슈에 동시에 관여한다는 점에서 중앙정부 주도의 게임이 아닌 새로운 게임의 방식이다.

이 책에서 특히 주목하는 남북 관계의 행위 주체는 지자체이다. 지자체는 2000년 이후 남북 관계에서 새로운 행위자로 등장했다. 지자체는 반관반민의 성격을 가지고 있다. 지자체는 NGO보다는 정책 기획 능력이나 재정력에서 우위를 보이는 반면, 중앙정부보다는 정치적 변수로부터 자유로운 장점을 가지고 있다. 또한 상당수 지자체가 남북 교류의 경험이 있고 적극적인 추진 의사를 표명하고 있다. 이와 같은 점을 들어 저자는 향후 새로운 대북전략에서 지자체의 역할에 주목하고 있다.

남북 관계에 대한 새로운 접근법
다층적·복합적 남북 교류를 위한 지침서

이 책은 남북 관계의 구조적 측면에서 지속 가능한 대북정책 수립을 목표로 하고 있다. 이를 위해 우선 기존 대북정책을 검토한 후 지속? 가능하고도 새로운 대북전략을 제시하고 있다. 새 전략은 이슈, 주체, 접근 방식에서 기존의 접근법과 다르다. 새로운 대북 접근법은 중앙정부의 역할을 부인하지 않지만 비정부주체의 역할을 강조한다. 이른바 ‘다층적 관여 전략’은 여러 주체가 다양한 이슈에 동시에 관여한다는 점에서 중앙정부 주도의 게임이 아닌 새로운 게임의 방식이다.

이 책에서 특히 주목하는 남북 관계의 행위 주체는 지자체이다. 지자체는 2000년 이후 남북 관계에서 새로운 행위자로 등장했다. 지자체는 반관반민의 성격을 가지고 있다. 지자체는 NGO보다는 정책 기획 능력이나 재정력에서 우위를 보이는 반면, 중앙정부보다는 정치적 변수로부터 자유로운 장점을 가지고 있다. 또한 상당수 지자체가 남북 교류의 경험이 있고 적극적인 추진 의사를 표명하고 있다. 이와 같은 점을 들어 저자는 향후 새로운 대북전략에서 지자체의 역할에 주목하고 있다.

통일의 주체는 누구인가

분단이 그러했듯 통일 역시 정부의 소관이라는 인식은 상식에 가까울 정도로 굳어졌다. 그래서인지 정부의 통일정책만이 몇 가지 키워드와 용어로 집약되어 국민의 기억에 남아 있는데, ‘햇볕정책’, ‘한반도 신뢰프로세스’ 등이 머릿속에 즉시 떠오른다. 정부의 주도로만 통일 사업이 진행되는 작금의 상황에서 정부의 행정망을 벗어난 대북 사업은 시도하기 어려웠다. 분단과 휴전이라는 특수성이 이러한 정부 일원화 현상을 만든 것이리라 생각할 수 있다. 이는 곧 정부 이외의 주체가 통일이라는 민족적 숙원에 감히 참여하는 것이 되레 통일을 늦추거나 심지어 방해할 수도 있다고 여기기 때문이다. 하지만 이러한 생각을 뒤집는 주장이 있다.

달라진 시대 환경

1987년 민주화 이후 통일이라는 과업은 정부만의 숙제가 아닌 온 국민의 숙제가 되었다는 것이 저자의 주장이다. 이러한 불가피한 현상에 주목해야 한다고 저자는 주장한다.

“특히 한국 사회의 민주화 이후 사회 내부에는 다양한 행위 주체가 등장했다. 한국 사회의 대표적인 시민사회 단체들이 등장한 시기가 1987년 민주화 이후라는 사실이 이를 증명한다. 이러한 사회 내부의 변화는 남북 관계에서도 다양한 주체의 부상으로 이어졌다. 수많은 종교, 사회 단체, 기업까지 남북 교류의 중요한 주체가 되고 있다.……한국 정부는 아직까지 이른바 ‘질서 있는 대북정책’ 기조를 유지하고 있다. 즉, 중앙정부가 주도하는 정책의 틀 속에서 다른 주체의 행동 범위와 방향을 조정하고 싶은 것이다. 하지만 시민사회가 군대와 같이 일사불란하게 움직이는 것은 가능하지 않을 뿐만 아니라 바람직하지도 않다. 한국 사회가 가지고 있는 다원주의적 장점을 살려 다양한 층위에서 남북한 접촉면을 확대하는 전략을 고려할 필요가 있다.” _ 6, 7쪽

통일의 새로운 비정부주체, 지방자치단체

통일이 정부만의 책무라는 주장이 실효성이 없어진 시대의 새로운 대북정책은 이전과 달라야 한다는 저자의 주장은 설득력 있다. 다양한 비정부주체의 등장이 불가피하다면 이를 적극적으로 수용해 정부의 정책망 안으로 포섭해야 한다. 하지만 이는 김대중 정부에 제정된 ‘비영리민간단체지원법’에 의거한 보조금을 통해 이미 이뤄지고 있다. 저자는 이미 정부가 법률로 포섭한 민간단체가 아닌 새로운 비정부주체에 주목한다. 바로 지방자치단체(지자체)이다.

“이 책에서 관심을 가지는 새로운 주체 중 하나는 지방자치단체(지자체)이다. 지자체는 반관반민의 성격을 가지고 있어서 중앙정부에 비해 정치적 변수로부터 상대적으로 자유로운 반면, 민간에 비해서는 월등한 사업 기획력과 재정력을 가지고 있다. 또한 지자체는 선거를 통해 국민의 판단을 받을 수밖에 없기 때문에 정치적 책임성을 가지고 있다.물론 지자체가 중앙정부를 대신할 수 있다거나, 남북 교류의 다른 주체보다 월등한 핵심 주체라는 것은 아니다. 다만 2015년 현재 17개 광역 자치단체 모두 남북 교류 관련 조례를 가지고 있고, 그 가운데 상당수 지자체는 자체적으로 남북 교류 기금과 전담 조직이 있다는 사실에 주목했다. 이 책의 핵심 주장은 지자체를 포함해 좀 더 다양한 주체가 남북 교류에 참여함으로써 남북한의 접촉면을 확대하자는 것이다.” _ 6~7쪽

다층적 관여 전략

대북정책의 주체가 달라진 만큼 이에 맞는 새로운 전략이 필요하다. 저자는 ‘다층적 관여 전략(Multi dimension Engagement Strategy)’을 제시한다.

“이는 여러 주체가 다양한 이슈에서 동시에 관여한다는 점에서 중앙정부 주도의 게임이 아닌 새로운 게임의 방식이다. 이는 기본적으로 남북 협력에서 시작한다는 점에서 전략의 초기 과정은 과거 포용 정책과 유사하다. 하지만 남북한 간의 신뢰를 구축하고 협력의 경험을 확산시키는 과정에서는 맞대응 전략의 논리를 수용한다. 즉, 불가역적인 협력 구조를 형성한 다음에는 이를 기반으로 핵 문제 등 핵심적 사안들을 해결하려는 의도적 노력을 접목시키게 될 것이다.……요약하면 중앙정부를 포함한 여러 행위자가 남북 관계의 주체로 나서서 불가역적인 교류 경험을 축적하고 다층적인 교류 채널을 구축하자는 것이다. 불가역적인 교류 경험과 관련해서는 남북 관계 경색 시기에도 중단되지 않는 개성공단 사례를 참고할 필요가 있다. 개성공단 경우에도 수많은 우여곡절을 겪었지만 남북한 모두 쉽사리 이전 상태로 되돌릴 수 없었다.” _ 191, 192쪽

남북 관계의 새로운 국면

저자의 주장은 2015년 9월 전국 17개 광역자치단체가 대북지원사업을 공동으로 추진하기로 했다는 소식으로 더욱 설득력을 가지게 되었다. 이는 탁상공론이 아닌 실현 가능한 정책적 추진성을 가졌다는 증거일 것이다. 경기도는 지자체의 남북 교류 사업을 한곳으로 모으는 창구를 마련하기 위한 거버넌스를 구축할 예정이라고 밝혔다. 이 거버넌스를 통해 그간 지자체 대북 정책의 문제점으로 지적된 중복 투자나 협상력 약화 등이 해소되리라 예상한다. 이렇듯 실질적으로 지자체가 새로운 주체로서 움직이기 시작했다. 이 책은 이러한 현상의 기저이자 향후 지자체 대북 사업의 나침반으로서 역할을 하리라 기대하며 일독을 권한다.

지금까지 한국에서 통일 정책 혹은 대북정책은 중앙정부의 배타적인 권한 사항이었다. 남북 관계는 국가 안보와 직결되는 것으로 간주되었고, 안보는 국가의 일차적인 관심 사안이었기 때문이다. 그런데 남북 관계에서 중앙정부 이외 행위자의 역할이 점차 증가하고 있다.
1998년 6월 16일 정주영 현대 그룹 명예 회장이 소떼를 이끌고 북한을 방문했다. 당시 정 회장은 어릴 적 자기 아버지의 소 한 마리 판 값 70원을 들고 무작정 상경했던 것을 회고하면서, 한 마리 소를 천 마리로 불려 그 빚을 갚으러 귀향하노라고 말했다. 정 회장과 현대의 대북 사업이 정부 정책과 무관하지는 않았지만, 이 사건은 개인과 기업이 남북 교류의 주요한 행위자로 등장하는 순간이었다.
1999년부터 제주도는 대북 감귤 지원 사업을 시작했다. 이 사업은 전국 지자체가 추진한 남북 교류 협력 사업의 효시가 되었다. 이후 전국 지자체들이 남북 교류에 참여했고 상당수 광역 및 기초 지자체들이 남북 협력 경험을 갖게 되었다. 그런데 왜 한반도 가장 남쪽에 위치한 제주도가 처음으로 남북 교류를 추진하게 되었을까? 지자체들 가운데 가장 적극적으로 남북 교류에 관심을 보인 지자체는 강원, 경기, 인천 등 남북한 접경 지역 지자체들이었다. 경기도는 가장 많은 자체 기금을 조성했고, 강원도는 최초로 전담기구를 설치했다. 이들은 왜 남북 교류에 적극적으로 나서는 것일까? _ 11~12쪽, 제1장

맞대응 전략은 한반도의 남북 관계와 한국의 대북전략에 주는 시사점이 크다. 한국과 북한 모두 상호 배반보다는 상호 협력을 통해 더 많은 것을 얻을 수 있기에 맞대응 전략은 한국의 대북정책에서 매우 유용한 전략이 될 수 있다. 그러나 남북 관계의 궁극적인 이해관계 구조가 죄수의 딜레마 게임이 아니거나 남북한 모두 또는 어느 일방이 절대적 이득보다 상대적 이득에 더 깊은 관심을 가질 경우 맞대응 전략은 유효성을 상실할 수 있다는 비판도 가능하다.
따라서 남북 관계의 현실적 목표를 ‘통일’이 아닌 ‘공존’으로 상정할 필요가 있다. 이러한 인식은 남북 관계의 게임 변화(game change)를 의미한다. 물론 남북 관계에 엄존하는 상대방의 존재 자체에 대한 부정이라는 현실을 무시할 수는 없을 것이다. 하지만 현실적으로 힘에 의한 통일이 어려운 상황에서 남북 관계의 현실을 좀 더 협력적으로 바꾸어놓지 않는다면 ‘평화적’ 통일은 불가능할 것이다. 북한의 급변 사태와 이에 따른 급작스러운 통일에도 물론 대비가 필요하다. 하지만 그것은 정책으로 추진되기보다는 말 그대로 급변 상황에 대한 대비책으로 마련되는 것이 더 바람직할 것이다. _ 80쪽, 제2장

대북정책의 목표는 궁극적으로 통일이겠지만 그 이전에 필요한 것은 북한 체제의 변화라고 할 수 있다. 사실 햇볕정책의 은유는 따듯한 햇살로 나그네의 외투를 벗겨냈다는 이솝우화에서 따온 것이기 때문에 이 역시 북한의 변화를 상정한 것은 분명해 보인다. 이명박 정부가 표방한 ‘비핵·개방·3000’ 정책도 북한이 변화한다면 지원을 제공하겠다는 것이다. 박근혜 정부의 ‘한반도 신뢰프로세스’ 역시 신뢰할 수 있는 파트너로 북한이 변화하기를 원한다는 점에서는 동일한 측면이 있다.
다만 포용 정책은 상대방의 선의에 기대어 일방적인 지원에 의존했다는 비판을 받고, 보수 정부의 대북정책은 변화를 위한 방안이 없이 강압을 통해 변화를 강제하려 한다는 비판을 받고 있을 뿐이다. 하지만 대북정책을 포용과 강압이라는 이분법적 논리로 접근하는 것은 정책의 융통성을 심각하게 제한하는 결과를 가져온다. 상대방의 변화를 추구하기 위해서는 긍정적·부정적 대응 모두가 필요하기 때문이다. _ 89쪽, 제3장

남북 관계에서 비정부 행위 주체의 역할이 강조된다는 것이 중앙정부의 역할 감소를 의미하는 것이 아니다. 오히려 중앙정부 대북정책의 정책 수단 다양화로 인식하는 것이 더 정확할 것이다. 지자체나 민간에 비해 월등한 자원 동원력을 가진 정부는 원하는 방향에 자원을 집중함으로써 비정부주체 정책의 큰 방향을 잡아 나아갈 수 있다. 다만 정부 정책과 다소 다른 입장을 가진 주체라 하더라도 남북 교류의 생태계 구축을 위해 일부 용인하는 것도 필요하다. 그들은 한국 사회의 선택에 의해 자연 도태될 것이기 때문이다. 물론 남북 관계의 구조상 이는 매우 어려운 결정이 될 것이다. 하지만 대한민국의 정통성과 한국 사회의 다원주의가 가진 힘을 믿지 못하면서 한국 주도의 통일을 요구할 수는 없을 것이다.
남북 교류의 생태계를 구축하기 위해서는 정부 역할이 더 강화될 필요도 있다. 북한과 남북 관계에 대한 더 많은 정보를 제공하고 민간의 통일 역량을 제고하는 것 등이 그것이다. 정부 정책에 대한 사회 내부의 신뢰도를 제고해야 함은 물론이다. 이 책의 제안은 한국 사회가 가진 다원주의의 장점을 최대한 활용해 북한의 변화와 남북 관계의 개선을 꾀하는 것이다. 핵 문제가 심각한 것은 사실이지만 사실 더 큰 문제는 북한이다. 북한 문제가 해결되지 않으면 핵 문제가 해결될 수 없다는 점에서 근본 문제 해결을 위한 다른 차원의 접근을 시도해볼 필요가 있다. _ 197쪽, 제5장

 

제1장 서론
연구 배경 및 목적 | 선행 연구 검토

제2장 남북 관계에 대한 새로운 접근법
기존 대북정책 평가 | 대북정책 환경의 변화와 새로운 접근법 필요성

제3장 남북 관계에 대한 새로운 접근법
전략 목?표와 기조 | 단계별 추진 전략

제4장 비정부 행위자의 역할: 지자체의 역할을 중심으로
지자체 남북 교류의 목표와 비전 | 지자체 남북 교류 기본 방향 | 지자체 남북 교류 추진 방안

제5장 결론: 다층적·복합적 남북 교류 구상