재정을 아는 국민이 국가의 미래를 선택할 수 있다!
대한민국 공공경제에 관한 이론적·정책론적 탐구
“마음 가는 데 돈 가고 돈 가는 데 마음 간다”는 말이 있다. 어떻게 벌고 어디에 쓰느냐를 관찰하면 어떤 사람이나 단체의 정체를 간단명료하게 파악할 수 있다. 국가의 ‘마음’도 ‘돈’을 통해 드러난다. 국가 공동체의 모든 일을 돈으로 표현한 것이 바로 재정이다. 그러기에 재정이야말로 한 나라의 관심사와 형편을 고스란히 드러낸다고 할 수 있다.
이 책은 모든 국가 활동의 기반이 되는 재정에 대한 본질적으로 이해할 수 있도록 하고...
재정을 아는 국민이 국가의 미래를 선택할 수 있다!
대한민국 공공경제에 관한 이론적·정책론적 탐구
“마음 가는 데 돈 가고 돈 가는 데 마음 간다”는 말이 있다. 어떻게 벌고 어디에 쓰느냐를 관찰하면 어떤 사람이나 단체의 정체를 간단명료하게 파악할 수 있다. 국가의 ‘마음’도 ‘돈’을 통해 드러난다. 국가 공동체의 모든 일을 돈으로 표현한 것이 바로 재정이다. 그러기에 재정이야말로 한 나라의 관심사와 형편을 고스란히 드러낸다고 할 수 있다.
이 책은 모든 국가 활동의 기반이 되는 재정에 대한 본질적으로 이해할 수 있도록 하고, 올바른 정책으로 이어질 수 있도록 그 방법과 비전을 제시하고 있다. 저자인 오연천 전 서울대 총장은 『국가재정의 정치경제학』을 통해 ‘국민이 미래를 선택’할 수 있도록 국가재정에서 국민의 참여가 결정적임을 역설하고 이를 위한 제반의 지식을 공유하고자 했다.
재정에 관한 국민의 관심은 미미하며, 정치에 지대한 관심을 지닌 시민들조차 재정과 관련된 문제에는 손사래를 치곤 하는 것이 현실이다. 재정은 특별한 전문가들만이 다루는 고차원적인 영역이기에 접근하기 어렵다고 생각하는 탓일 수 있다. 그러나 국회와 행정부, 지방자치단체, 공기업 등 재정을 계획하고 실행하는 당사자들을 면밀히 살피며 그들 사이의 균형을 잡아주어야 할 국민의 역할을 고려한다면 이는 결코 바람직한 현상이 아니다. 따라서 거시경제와 법률, 행정 절차에 관한 전문적 지식이 없는 평범한 시민이 국가재정의 본질과 흐름을 이해할 수 있도록 하는 노력이 필요하며, 이 책은 이러한 취지에 발맞추어 정부의 모든 재정 활용을 일반 시민들도 이해할 수 있도록 돕는다.
정부와 재정의 본질을 진단하고 진화의 방향을 모색한다!
올바른 정책과 재정개혁을 향한 오연천 전 서울대 총장의 통찰과 제언
이 책은 시장과 정부라는 두 축을 설정하고 그 속에서 정부의 역할과 재정의 본질에 대해 설명한다. 조세(수입)와 예산(정부지출)의 맥락에서 정부의 활동은 ‘시장의 효율 → 시장의 실패 → 정부의 개입 → 정부의 실패 → 정부의 혁신’으로 도식화된다. 이와 함께 국민이 정부에 대해 갖는 기대치를 ‘효율적 정부론’과 ‘적극적 정부론’으로 나누어 제시하고 이들 입장이 갖는 이념적·정책적 성격을 소개하고 있다. 또한 재정의 관점에서 정부혁신의 당위성을 강조하며, 한국 사회의 뜨거운 화두인 사회적 형평 실현, 경제적 양극화 해소에 대한 정부 역할과 재정정책의 방향을 탐구한다. 특히 현재 한국 재정정책의 가장 중요한 변수로 떠오른 ‘조세부담’의 특징과 정치적 의미를 분석하고 재정개혁의 중요한 축인 예산개혁의 방향을 모색하는 점도 인상적이다. 이 책에서는 재정의 역할과 기능에 대해 확장된 논의를 전개하는데, 즉 중앙정부를 넘어서 지방자치단체, 공기업 등 공공부문 전체의 구도에서 정부 활동과 재정의 기능을 다루는 점이다. 먼저 지방재정제도와 관련한 핵심 논쟁에 대해 분석하고 이어서 공기업부문의 국민경제적 역할과 개혁방향에 대해서도 상세히 제시한다.
최근 시장의 자율적 영역이 국민경제발전의 중심축이 되고 정부는 경제적 불균형을 완화해야 하는 의무가 더욱 중요한 시점이 되었다. 이제 정부는 긴박한 안보 상황에 대처하고 경제의 안정적 성장과 양극화 해소를 통해 국민적 기대에 능동적으로 부응해야 한다. 이 책은 이러한 시점에서 미래의 정부 역할을 목표를 설정하고 ‘정부와 재정’의 본질을 재확인하며, 다양한 관점에서 고찰할 수 있도록 한다.
경제발전의 관건인 정부와 시장의 역할분담과 적절한 균형이라는 난제를, 국가재정에 관한 저자의 자전적인 학문탐구의 경험과 연계하여 분석한 역작이다. 민주사회에서 정책을 선택하는 시민의 지적 역량이 국가의 미래를 결정한다는 선각자적 혜안도 두드러진다. 오늘 날 많은 민주국가에서 올바른 정책이 채택되지 못하고, 지속불가능한 시혜가 더 성행하고 있지 않은가.
재정 전문가로서의 탁월한 식견과 대학총장으로서의 풍부한 행정경험, 그리고 한국을 이끌어온 대표적 지성의 혜안을 누구나 생생하게 접할 수 있는 책이다.
정갑영(前 연세대학교 총장)

공공활동 및 재정 분야의 역할과 그 결정과정을 이야기하는 책이다. 우리가 자칫 현상만을 보고 판단하기 쉬운 주제임에도 ‘시대에 따라 어떻게 변화되었나?’ 또 ‘어떤 시각으로 보아야 하는가?’를 설명하는 책이다.
저자는 공공경제 분야에서 탁월한 혜안을 통하여 문제 해결 방안을 제시하고 수많은 사안에 대해 끊임없이 아이디어를 정리해내고 있다. 특히 재정․세제분야에 있어 역대 정부의 자문 역할을 해 온 그가 제시한 처방은 경청할 가치가 있다. 대한민국이 변화의 한가운데에 있는 시점에 공공경제의 본질을 이야기하며 그 핵심을 꿰뚫는 책이 나와 반갑기 그지없다.
김영주(前 산업자원부 장관)

시장의 불완전성을 치유하기 위한 정부개입의 필요성이 대두하고, 이에 대응하는 집합적 메커니즘이 정부의 활동이라는 접근방식은 정부의 존재와 활동을 일목요연하게 설명할 수는 없지만, 분명 설득력 있는 설명의 하나라고 말할 수 있다. 이런 시각에서는 시장이 불완전할수록, 시장의 실패가 뚜렷할수록 정부개입의 정당성은 높아지고 정부의 역할은 중시될 수밖에 없다. 반면 “시장이 완전하고 효율적 자원배분의 규칙에 충실할수록 정부의 역할에 대한 기대는 제한적”이라는 명제를 취하게 된다. (26쪽)

부자로부터 거둔 세금을 가난한 사람에게 소득이전지출을 통해 지급함으로써 사회적 가치의 증진에 기여한다고 하면 이러한 이전지출은 사회적 효율의 관점에서도 정당성이 공감될 수 있는 장치라고 생각할 수 있다. 이러한 소득이전장치는 cd(강자의 사회적 가치 감소분)보다 ab(약자의 사회적 가치 증가분)가 크다고 간주되는 한 사회적 효율의 관점에서 유효하다. 이 모형은 사회적 약자에 대한 소득이전 프로그램이 형평성의 기준에서 출발했지만 결과적으로는 사회적 효율의 증진에 기여한다는 점을 말해준다. (84쪽)

양과 질 측면에서 복지 향상을 위한 정부 역할을 강화하려면 기존 정부지출구조의 획기적 구조조정이 없는 한 일정 수준의 증세가 불가피하다는 점을 인식해야 한다. 아이러니컬하게도 “증세 없는 복지가 허구”라고 표현한 여당 국회의원이 집권 수뇌부로부터 질타를 받았던 사실은 우리 사회에서 복지 확산을 둘러싸고 진솔하고 정직한 논의가 정치적으로 어렵다는 점을 확인해주는 정치적 사건이다. ‘복지 확대’ 주장이 가시화되려면 조세부담에 대한 국민적 공감대가 형성되어야 한다. 특히 추가적 부담의 상당 부분을 분담해야 하는 중산층 이상 납세자들의 적극적 이해와 지지가 필수적이다. (168쪽)

왜 지방자치가 긴요한 정치제도인가에 대한 설득력 있는 응답의 하나가 “분권화가 지역주민의 효용을 늘릴 수 있다”는 점이다. 재정의 핵심 기능 중 하나인 ‘자원배분의 조정’은 1차적으로 시장과 정부 간의 자원배분을 의미하지만, 공공부문 내에서의 중앙정부와 지방정부 간 자원배분의 구도도 포함한다. 현대국가의 수직적 다단계(multi-level government) 정부 구조(중앙정부→광역자치단체→기초자치단체)하에서 하위정부가 왜 자율적 단위로 존재하여 중앙정부와 별개로 자율적 역할을 수행하는 것이 바람직한지에 대한 분명한 이론적 근거가 확립되어야 한다. (242-243쪽)

‘효율성 증대’라는 판단기준보다 공기업을 통한 서비스가 가져다주는 공적신뢰가 더욱 중시되어야 한다는 가치판단이 정치적 선택과정에서 우위를 점한다면 민영화는 일단 유보될 수밖에 없다. 그러나 민영화를 통한 경쟁과 개방이 공기업의 효율성을 향상시키고 궁극적으로 공공이익의 창출에 기여해야 한다는 정치적 선택이 이루어진다면 민영화에 따른 당사자들의 반대를 극복하는 노력에 민영화 정책수립의 초점을 맞추어야 한다. (311-312쪽)

1장 이 책을 쓰게 된 동기와 구성체계
01 국가발전에 있어 정부와 시장의 역할에 대한 인식의 변화
02 왜 국민이 재정을 알아야 하는가?
03 이 책의 구성
04 서술의 특성

2장 왜 정부 활동이 필요한가?
01 정부의 본질에 대한 기본 시각
02 시장의 한계, 그리고 정부의 역할
03 정부의 역할에 대한 인식의 변화
04 정부개입의 근거: 시장의 실패
05 시장의 순환적 불완전성과 자율적 조정의 한계
06 경제정의와 시장기구의 이념적 한계
07 시민의 실패(citizen failure)
08 시장의 불완전성에 따른 정부의 대응과 역할
09 공공 서비스의 범위와 수준의 동태성(dynamics)
10 정부와 시장의 특성 비교와 공공 서비스의 다양성

3장 정부의 재정은 어떤 원칙에 의해 움직이나?
01 공공재정의 간결한 흐름도(simple public sector model)
02 정부 활동의 재정적 정당성: ‘사회적 편익의 극대화 원칙’
03 ‘공공이익’ 존재의 확인: Minimum Test와 Maximum Test
04 효율성 관점에서 본 공공재 산출규모의 적정 수준
05 형평성 관점에서 본 소득이전지출의 당위성
06 재정 활동의 순환 과정
07 재정의 역할과 기능
08 재정 활동의 제도적 특성

4장 정부의 개입과 역할이 적절한가?
01 공공재공급에 대한 두 입장: 과다공급? 과소공급?
02 과다공급 입장의 근거
03 관료제의 ‘예산·기구 확대모형’
04 과소공급 입장의 근거
05 어떤 기준에서 적정 수준을 판단할 것인가?
06 적정 재정규모 논쟁
07 ‘효율적 정부론’과 ‘적극적 정부론’: 가치선택의 문제
08 ‘효율적 정부론’, ‘적극적 정부론’ 논쟁의 뿌리
09 적정 정부 역할의 정립을 제약하는 요소의 극복

5장 왜 정부실패 가능성을 용인하고 혁신에 매진해야 하는가?
01 정부개입의 실패 가능성
02 정부실패의 요인들
03 정부실패의 치유와 정부혁신

6장 경제적 불균형 완화를 위한 재정의 역할은 어느 수준이 바람직한가?
01 형평성 증진을 위한 재정 역할의 당위성과 한계
02 사회적 형평성(social equity)
03 사회적 형평의 출발: 기회의 균등? 산출의 균등?
04 ‘기회의 균등’을 전제로 ‘산출의 조정’에 접근하는 방식과 속도
05 수직적 형평에 대한 접근
06 불평등 개선을 위한 정부의 역할: 두 시각
07 ‘증세 없는 복지’의 허실
08 ‘경제적 약자의 지위 향상’에 대한 국민적 공감대
09 복지 확대에 대한 기대의 이중성과 득표 극대화에 매진하는 정치적 경쟁
10 최소보장에 대한 접근 구도: 국가의 책임과 개인의 책임

7장 조세의 정치경제적 역할은 어떤 방향으로 정립되어야 하는가?
01 조세를 통한 재원조달역량: 국민경제발전의 지표
02 국민의 조세부담 증대와 정치적 변화의 위험성
03 조세의 원칙과 정책목표
04 조세체계와 조세수입 구조
05 조세감면(조세지출)의 효과와 한계
06 ‘과세기반이 넓은 조세(broad-based tax)’로의 개편 주장
07 적정 조세부담률 논의의 허실
08 조세행정의 권력성과 투명화

8장 예산개혁은 어떤 방향으로 이루어져야 하는가?
01 중앙정부의 분야별 지출규모와 구조
02 예산개혁의 기본정신
03 영기준 예산편성(zero-base budgeting)의 실행
04 편성기관의 자율성과 책임성의 조화: ‘총액예산편성방식’의 활용
05 도덕적 해이의 방지: 일몰제 편성방식과 법령제정의 비용추계의무
06 통합재정수지 개념에 입각한 재정수지관리

9장 | 왜 지방자치가 필요하고 지방재정이 보장되어야 하는가?
01 왜 정부 활동의 분권화가 필요한가?
02 왜 지방재정이 보장되어야 하는가?
03 지방재정제도를 둘러싼 입장의 차이
04 중앙·지방 간 재원배분의 융합사례: ‘지방양여금제도’
05 중앙재정과 지방재정의 비교
06 ‘재정자립도’ 개념의 본질과 한계

10장 | 왜 공기업의 설립이 필요하고 진화가 긴요한가?
01 공기업의 국민경제적 중요성
02 공기업의 성격
03 국가발전 과정에서 공기업 역할의 변화
04 공기업 존재의 현실적 필요성
05 공기업의 ‘공공이익’ 창출과 재정의 역할
06 공기업의 진화 과정
07 정부 정책목표 달성을 위한 공기업의 활용: 빛과 그림자
08 공기업의 쇄신
09 공기업의 체제개혁: 민영화
10 일본 우정 민영화 성공사례

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참고문헌